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■ 韓露

標準化是政府采購行業(yè)一個(gè)經(jīng)久不衰的課題。近期，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家標準化發(fā)展綱要》，其中第二十八款內容提到，“完善認證認可、檢驗檢測、政府采購、招投標等活動(dòng)中應用先進(jìn)標準機制，推進(jìn)以標準為依據開(kāi)展宏觀(guān)調控、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)、行業(yè)管理、市場(chǎng)準入和質(zhì)量監管”。這對政府采購標準化提出了更高的要求，也引發(fā)了關(guān)于政府采購標準化的進(jìn)一步討論。什么是政府采購標準？采購需求與標準的關(guān)系是什么？標準化難點(diǎn)在哪里？萬(wàn)物皆可標準化？下文，筆者將帶著(zhù)這些問(wèn)題，淺談?wù)少徏夹g(shù)要求標準的概念、要素、應用探索及其局限性。

技術(shù)要求標準是政府采購各類(lèi)標準的前提和基礎

標準的基本概念。根據GB/T 20000.1-2014《標準化工作指南第1部分:標準化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語(yǔ)》條目5.3中對標準描述為：“通過(guò)標準化活動(dòng)，按照規定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動(dòng)或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的一種文件?！睒藴实闹贫ê皖?lèi)型按使用范圍劃分有國際標準、區域標準、國家標準、專(zhuān)業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準；按內容劃分有基礎標準、產(chǎn)品標準、輔助產(chǎn)品標準、原材料標準、方法標準；按成熟程度劃分有法定標準、推薦標準、試行標準、標準草案。

政府采購實(shí)務(wù)中的標準。在政府采購日常實(shí)務(wù)中，集中采購機構會(huì )接觸到大量的標準，比如，從采購人執行政策角度看有《中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）》《中央行政單位通用辦公設備配置標準》《批量集中采購配置參考標準》等，供應商生產(chǎn)制造角度有各類(lèi)產(chǎn)品行業(yè)國家標準、《商品包裝政府采購需求標準（試行）》《快遞包裝政府采購需求標準（試行）》等，而這兩方面標準都會(huì )集中體現在采購文件中。

采購需求與標準的關(guān)系。財政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》中，通篇共提及“標準”18次，可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是采購需求內容，如“技術(shù)要求是指對采購標的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結構、外觀(guān)、安全，或者服務(wù)內容和標準等”“采購需求可以直接引用相關(guān)國家標準、行業(yè)標準、地方標準等標準、規范”；另一類(lèi)是執行環(huán)節的要求，如“交付標準”“驗收標準”等。其中，采購需求內容中的“標準”主要是指采購標的的技術(shù)要求標準，也是后續交付、驗收環(huán)節等相關(guān)標準的基礎。而形成標準的前提是通用性和重復性需求，最典型的就是通用辦公設備。

政府采購技術(shù)要求標準現狀及問(wèn)題

《政府采購需求管理辦法》中明確，“采購人對采購需求管理負有主體責任”。 各采購人以及負責組織框架協(xié)議采購項目的集采機構在編制采購文件時(shí)，主要從本單位的使用需求和信息系統建設情況出發(fā)，沒(méi)有形成整體的技術(shù)要求標準。目前，政府采購技術(shù)要求標準現狀及問(wèn)題可概括為以下三個(gè)方面：

第一，采購需求相似但技術(shù)要求“百花齊放”。除科研、繪圖、醫療及地質(zhì)勘探等特殊場(chǎng)景外，政府采購行政辦公對于臺式計算機、便攜式計算機、打印機等辦公設備的需求是十分類(lèi)似的。但是，這些需求的采購過(guò)程和結果卻是非常分散的。以辦公設備類(lèi)需求為例，每年有大量的單獨委托項目和各地自建電子賣(mài)場(chǎng)或協(xié)議供貨平臺組織采購，采購人和集采機構在重復勞動(dòng)編寫(xiě)采購文件，供應商在重復勞動(dòng)參與多個(gè)采購項目投標，且這些采購項目在編制采購文件技術(shù)要求時(shí)也各不相同，造成供應商在參與投標時(shí)要分別去理解采購文件的需求內容，同一款產(chǎn)品在不同的采購文件下很可能會(huì )得到不同的評價(jià)。

第二，中標結果充分公示但無(wú)整理分析。根據政府采購關(guān)于信息公開(kāi)的各項要求，加上各地電子化采購平臺的發(fā)展，政府采購信息已基本實(shí)現全面公開(kāi)。這些信息體現在電子賣(mài)場(chǎng)網(wǎng)站上、體現在中標公告里、體現在招標項目電子檔案里?？梢哉f(shuō)，政府采購信息目前是全面的，卻也是零散的、碎片化的，難以統計分析，更多是起到留痕備查的作用。公眾可以針對某單位某一筆交易去查詢(xún)采購結果，卻無(wú)法得知政府采購市場(chǎng)某一類(lèi)產(chǎn)品的采購需求集中在哪些配置上以及無(wú)法得知產(chǎn)品的成交價(jià)格是否合理。海量的數據擺在那里卻因為沒(méi)有統一的標準而無(wú)法統計分析，造成了嚴重的數據浪費。

第三，同類(lèi)產(chǎn)品成交價(jià)格不可比。提到政府采購，大家最關(guān)心的還是價(jià)格，在試圖判斷價(jià)格是否合理時(shí)才發(fā)現，民用市場(chǎng)不可比、政采市場(chǎng)找不到同型號產(chǎn)品、同配置產(chǎn)品僅靠人工難以劃分，歸根結底是因為缺乏比價(jià)的基礎——統一的技術(shù)要求標準。因此，政府采購市場(chǎng)亟須分門(mén)別類(lèi)建設通用品目產(chǎn)品的技術(shù)要求標準。

技術(shù)要求標準的要素和特點(diǎn)

前文提到“標準”的概念，其本質(zhì)是“供共同使用和重復使用的一種文件”，通用品目產(chǎn)品的技術(shù)要求是典型的“供共同使用”和“重復使用”案例。建立技術(shù)要求標準就是要考慮各類(lèi)采購需求和采購場(chǎng)景，在個(gè)性中找共性，打破技術(shù)語(yǔ)言壁壘，實(shí)現采購需求的“書(shū)同文”。技術(shù)要求標準應該具有客觀(guān)性、通用性、符合行業(yè)共識等特點(diǎn)，并且包含以下5個(gè)要素：

第一，區分品目的定義類(lèi)指標。市場(chǎng)上，有很多產(chǎn)品的分類(lèi)并沒(méi)有嚴格的劃分，比如多功能一體機與復印機、臺式計算機與圖形工作站、電視機與智慧屏等等，個(gè)人購物時(shí)因為完全取決于個(gè)人偏好，所以對分類(lèi)要求并不敏感。但是，由于在評審過(guò)程中，評審委員會(huì )只能依據采購文件的評審因素來(lái)評審，如果沒(méi)有能夠分門(mén)別類(lèi)的實(shí)質(zhì)性要求作為篩選條件，就可能出現被供應商“鉆空子”的情況，這點(diǎn)在軟件產(chǎn)品采購項目中尤為突出。因此，技術(shù)要求標準首先要確定能夠判斷某一產(chǎn)品是否屬于該類(lèi)品目的核心定義類(lèi)指標。

第二，劃分配置的關(guān)鍵性指標。同一類(lèi)產(chǎn)品價(jià)格千差萬(wàn)別，我們常說(shuō)“貴有貴的道理”，關(guān)鍵性指標就是這“貴的道理”。以臺式計算機為例，關(guān)鍵性指標就是“CPU”“硬盤(pán)類(lèi)型”“硬盤(pán)容量”“內存容量”“顯卡類(lèi)型”等，這些指標的排列組合構成了能夠區分臺式計算機需求檔次的配置，整體反映產(chǎn)品的功能。

第三，完善需求的描述性指標。在采購實(shí)務(wù)中采購經(jīng)辦人最怕遇到“我要一臺復印機”這樣模糊的需求。因為，政府采購文件中不能出現排他性、歧視性條款，更不能指定品牌型號，需要經(jīng)辦人通過(guò)強大的專(zhuān)業(yè)知識將抽象的需求轉為既能夠滿(mǎn)足使用部門(mén)需求，又符合政府采購政策要求。同時(shí)，供應商又能夠理解的技術(shù)要求標準。因此，除了上述提到的定義類(lèi)指標和關(guān)鍵性指標之外，還要有類(lèi)似外觀(guān)尺寸、顏色、包裝清單等雖不直接體現產(chǎn)品性能，卻很可能引起履約糾紛的指標。上述就是描述性指標，描述性指標越詳細越接近采購需求，也越能減少驗收、履約糾紛。

第四，體現合規的政策功能性指標。政府采購市場(chǎng)區別于民用市場(chǎng)的一項重要特點(diǎn)就是發(fā)揮政策功能。因此，在技術(shù)要求標準中還應該體現諸如節能、環(huán)保、扶持中小企業(yè)等政策功能性指標。

第五，滿(mǎn)足信息結構化的屬性值。目前，各地政府采購電子賣(mài)場(chǎng)、協(xié)議供貨和單獨委托項目投標文件中的產(chǎn)品信息通常是供應商自行輸入的文本信息，由于缺乏統一的編寫(xiě)要求，往往會(huì )出現同一個(gè)信息有多種表述方式的情況，比如“I7-11700K”“英特爾 酷睿 i7-11700K處理器”“Intel Core i7-11700K Processor”其實(shí)是同一款CPU型號。這樣的差異人工容易判斷，但系統卻很難識別，一旦產(chǎn)品數量增多或者產(chǎn)品跨平臺，系統就無(wú)法判斷哪些商品該屬于同一配置，進(jìn)而無(wú)法對同配置商品進(jìn)行價(jià)格比較。因此，要實(shí)現整個(gè)政府采購市場(chǎng)同配置商品價(jià)格可比，就需要打破各個(gè)電子化平臺的信息壁壘，而技術(shù)要求標準的屬性值就是打破壁壘實(shí)現政府采購商品“書(shū)同文”的語(yǔ)言基礎。

技術(shù)要求標準的制定

在了解政府采購技術(shù)要求標準現狀及存在的問(wèn)題，分析技術(shù)要求標準的要素和特點(diǎn)后，那么，如何來(lái)制定技術(shù)要求標準的呢？

首先，應匯總、分析采購人使用需求。制定技術(shù)要求標準的最終目的是在滿(mǎn)足采購人需求的前提下買(mǎi)到“物有所值”的產(chǎn)品。因此，采購人的需求才是核心。通過(guò)與采購單位使用人、采購經(jīng)辦人和財務(wù)人員的座談等方式，充分聽(tīng)取采購人的意見(jiàn)建議，了解實(shí)際使用人最在意的產(chǎn)品功能，可能出現驗收糾紛的問(wèn)題點(diǎn)等，并將這些意見(jiàn)建議體現在技術(shù)要求標準中。

其次，要征求行業(yè)內供應商及專(zhuān)家意見(jiàn)。生產(chǎn)廠(chǎng)商是最了解產(chǎn)品和行業(yè)的，也是對歧視性、排他性指標最敏感的，借助供應商的力量能夠快速、有效地建立起某一類(lèi)品目的技術(shù)要求標準草案，并在多輪征求意見(jiàn)后逐步剔除有礙公平競爭的因素。然后，經(jīng)專(zhuān)家論證正式生成該品目的技術(shù)要求標準。

最后，要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理技術(shù)要求標準及屬性值庫。各類(lèi)品目產(chǎn)品一直在不斷更新?lián)Q代，技術(shù)要求標準也要隨著(zhù)行業(yè)的發(fā)展不斷補充、調整。技術(shù)要求標準需要建立一個(gè)供應商及時(shí)反饋、審核關(guān)口唯一、屬性值唯一的動(dòng)態(tài)管理機制，以保證技術(shù)要求標準的客觀(guān)、全面、有效。

中央國家機關(guān)政府采購中心關(guān)于技術(shù)要求標準的探索

通過(guò)上述分析可知，技術(shù)要求標準的制定需要同時(shí)對采購需求和相關(guān)行業(yè)信息都十分了解且掌握大量實(shí)際交易數據，而集中采購機構在這方面具有天然優(yōu)勢。中央國家機關(guān)政府采購中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國采中心”），作為中央國家機關(guān)集中采購機構，一直在標準化道路上不斷前進(jìn)，目前已形成多層級采購人庫、供應商庫，以及依托于中央國家機關(guān)政府采購電子賣(mài)場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“電子賣(mài)場(chǎng)”）的技術(shù)要求標準參數庫和標準商品庫。目前，已形成包含22個(gè)一級品目89個(gè)二級品目459個(gè)三級品目，2731個(gè)指標和4697個(gè)屬性值（適配關(guān)鍵性指標）的技術(shù)要求標準庫，以及包含81萬(wàn)余款商品的標準商品庫。在此基礎上，國采中心繼續在鼓勵競爭和價(jià)格監測方面做了以下探索：

一是創(chuàng )新設置比價(jià)、反拍交易模式，在標準商品庫范圍內鼓勵二次競爭。如采購人想實(shí)現同配置跨品牌競爭，采購人在選擇商品時(shí)只需要簡(jiǎn)單勾選多個(gè)關(guān)鍵性指標，系統就可以快速篩選出符合其需求的產(chǎn)品。采購人任選三個(gè)不同品牌的商品即可發(fā)起比價(jià)，比價(jià)需求公告即刻發(fā)布在電子賣(mài)場(chǎng)平臺，符合需求條件的供應商均可參與競爭。如采購人只想選某一個(gè)固定型號商品也可發(fā)起反拍，進(jìn)行代理商之間的競爭。電子化采購平臺，一方面可快速實(shí)現采購人的競爭需求；另一方面也便利供應商參與政府采購競爭，尤其是小微企業(yè)零成本參與到政府采購市場(chǎng)中。而這些交易模式能夠有效實(shí)現的前提，都基于技術(shù)要求標準的統一。

二是分析成交數據，總結歸納采購人需求集中的配置參數。自2020年1月16日試運行以來(lái)，國采中心電子賣(mài)場(chǎng)已生成18萬(wàn)余筆訂單，每一筆訂單背后都是采購人真實(shí)的采購需求。有了標準商品庫，國采中心不但能了解采購人買(mǎi)了什么品牌、什么型號的產(chǎn)品，更重要的是，能了解到采購人需要的是什么功能，用來(lái)滿(mǎn)足什么樣的應用場(chǎng)景。通過(guò)大數據分析，可以看出，科研機構在意高端CPU的運算能力，一般行政辦公環(huán)境喜歡雙面打印功能，高校更傾向于選擇性?xún)r(jià)比高的單面打印機等等。下一步，國采中心也將在數據分析的基礎上，針對不同應用場(chǎng)景設計符合各類(lèi)采購人的配置需求。

三是價(jià)格監測與采購預警。政府采購領(lǐng)域一直在追求價(jià)格合理，任何一種采購方式都離不開(kāi)價(jià)格評審，但是進(jìn)行價(jià)格比較的前提一定是技術(shù)要求標準的統一。電子賣(mài)場(chǎng)對所有訂單信息全流程留痕，除記錄采供雙方基本信息和訂單各階段時(shí)間節點(diǎn)外，還會(huì )關(guān)聯(lián)標準商品庫。國采中心利用積累的成交數據，形成價(jià)格監測模型，測算同配置產(chǎn)品的參考價(jià)，為采購人編制預算提供參考，攔截超高供應商報價(jià)，引導采供趨向“物有所值”。

技術(shù)要求標準的局限性

《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、《政府采購需求管理辦法》都在強調采購需求和評審因素的客觀(guān)、可量化，在編制采購文件實(shí)務(wù)工作中，采購人和集采機構也把主要精力放在技術(shù)要求上。但實(shí)際上，評價(jià)一個(gè)商品時(shí)除了技術(shù)指標、價(jià)格外，還有無(wú)法客觀(guān)、難以量化的產(chǎn)品性能、服務(wù)質(zhì)量以及無(wú)法在采購環(huán)節即刻體現出來(lái)的產(chǎn)品全生命周期的故障率、維修能力等。大部分時(shí)候，產(chǎn)品的真實(shí)使用體驗不是技術(shù)指標“1+1=2”，而是“1+1＞2”或者“1+1＜2”，這“＞”或者“＜”就是技術(shù)要求標準的局限性，也是未來(lái)標準化要探討的課題。

財政部即將出臺的框架協(xié)議管理辦法對采購人和集采機構都會(huì )提出更高的采購需求要求，對國采中心來(lái)說(shuō)，既是機遇也是挑戰。國采中心將在電子賣(mài)場(chǎng)標準商品庫的基礎上，合理劃分配置、設置技術(shù)要求標準，努力篩選出符合各類(lèi)采購人需求的“物有所值”的產(chǎn)品，積極發(fā)揮集采機構的平臺作用。

（作者單位：中央國家機關(guān)政府采購中心）