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　　■ 李剛 

　　采購需求是政府采購源頭管理的核心內容，是執行政府采購預算、發(fā)揮采購政策功能、落實(shí)公平競爭交易規則的重要抓手，在采購活動(dòng)整體流程中具有承上啟下的重要作用。對此，筆者試從采購需求的內涵及實(shí)操要求、采購需求的形成等方面進(jìn)行分析，與各界同仁分享一下個(gè)人的理解和意見(jiàn)。 

　　采購需求的內涵及實(shí)操要求 

　　采購需求是為政府部門(mén)提供必要的消費品或圍繞貫徹特定的社會(huì )經(jīng)濟政策而制定的，通過(guò)政府采購制度，把不關(guān)聯(lián)、碎片式的采購需求整合成國家執政戰略和意志，從而實(shí)現社會(huì )經(jīng)濟管理和發(fā)展目標。采購需求是項目目標在采購活動(dòng)中的具體化，是采購活動(dòng)的核心，具有較強的政策性、公共性和導向性。政府采購過(guò)程就是將采購需求轉化為合同、轉化為公共福利的過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟里，政府采購需求因不以盈利為目的的特性，彰顯了公共利益、政策功能、分配正義和實(shí)質(zhì)公平的深刻內涵。 

　　政府采購不是為賣(mài)而買(mǎi)，政府采購合同價(jià)格形成的設計模型是以公開(kāi)透明的采購預算及采購需求為基礎，并通過(guò)法定的采購方式和組織程序實(shí)現。因此，公開(kāi)、公平、公正、誠實(shí)守信是基本前提，其中公平競爭是政府采購制度的基石。政府采購需求正是公平競爭最直接的載體，傳導著(zhù)結果的走向。 

　　然而，現行政府采購制度體系在立法上并未強調突出政府采購合同的特殊性，預算管理也存在兩頭虛，中間實(shí)的情況，采購需求的不確定性，影響了公平競爭，制約了制度體系運行的效果。在節支和反腐的社會(huì )大背景下，制度的重點(diǎn)還停留在規范采購行為、節約資金、防范腐敗等較低層面程序性的制約，未起到調整總量平衡、優(yōu)化經(jīng)濟結構、參與國際競爭等高層次的作用?？墒?，政府采購制度的核心，不僅是節約財政支出和預防腐敗，規范公共機關(guān)采購行為的管理制度，同時(shí)也是宏觀(guān)調控實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標的政策工具。 

　　目前，隨著(zhù)政府執政理念的改變，政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉變。構建績(jì)效型政府，加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預算績(jì)效管理體系，實(shí)現花錢(qián)必有效，無(wú)效必擔責，這成為政府采購制度深化改革的當務(wù)之急，制度由程序導向向結果導向轉變。結果導向是績(jì)效管理理論中的基本概念和核心思想之一，強調的是經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和客戶(hù)滿(mǎn)意度。那么，隨著(zhù)政策導向性的轉變，必然把采購需求推向更關(guān)鍵、更核心的監管重點(diǎn)。因為“物有所值”最直接、最直觀(guān)、最容易考量的是采購需求，結果導向的關(guān)鍵環(huán)節就是采購需求管理和績(jì)效考核管理。 

　　因此，無(wú)論是當前還是未來(lái)，每位政府采購從業(yè)者都應深刻理解采購需求的真實(shí)內涵和重要意義，自覺(jué)維護制度要求，助力政府采購制度不斷完善，從我做起，盡職盡力做好采購需求的每項相關(guān)工作。 

　　一方面，要厘清職責。依據《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）第六條、第十一條、第十三條，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號令”）第十條以及《財政部關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見(jiàn)》等相關(guān)規定，財政部門(mén)、采購人、采購代理機構都有同采購需求相關(guān)的職責。 

　　財政部門(mén)：應當根據國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策，會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購政策，通過(guò)制定采購需求標準、預留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現節約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區和少數民族地區、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標。 

　　采購人：在政府采購活動(dòng)中應當維護國家利益和社會(huì )公共利益，公正廉潔，誠實(shí)守信，執行政府采購政策，建立政府采購內部管理制度，厲行節約，科學(xué)合理確定采購需求；采購人應當對采購標的的市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調查，根據調查情況、資產(chǎn)配置標準等科學(xué)、合理地確定采購需求，進(jìn)行價(jià)格測算。采購人負責組織確定本單位采購項目的采購需求。采購人委托采購代理機構編制采購需求的，應當在采購活動(dòng)開(kāi)始前對采購需求進(jìn)行書(shū)面確認。 

　　采購代理機構：應當提高確定采購需求、編制招標文件、談判文件、詢(xún)價(jià)通知書(shū)，擬訂合同文本和優(yōu)化采購程序的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平。 

　　另一方面，要確保采購需求的合法合規。采購需求必須合規、完整、明確。采購需求通常包括采購項目基本信息、功能性需求、政策性需求和其他要求，側重于技術(shù)、服務(wù)、安全等方面。87號令第十一條的規定進(jìn)一步對采購需求所包含的具體內容進(jìn)行了規范，要求采購需求應當包括以下7項基本信息：需要實(shí)現的功能或目標、政策功能要求；執行的標準或規范；滿(mǎn)足項目需要的技術(shù)、服務(wù)、安全、技術(shù)規格、物理特性；采購對象的數量、交付或實(shí)施的時(shí)間和地點(diǎn)；服務(wù)標準、期限、效率；驗收標準；以及其他技術(shù)、服務(wù)要求。雖然法條對采購文件內容組成要求中，將商務(wù)條件、采購需求、資格條件、報價(jià)要求、評標方法以及合同文本作為并列關(guān)系，采購需求被當作一方當事人的利益約束，但政府采購需求代表著(zhù)國家利益和公共利益，跟普通當事人有著(zhù)本質(zhì)的區別，同時(shí)采購需求與其他并列條件有著(zhù)千絲萬(wàn)縷的內在關(guān)系。在具體實(shí)踐中，采購需求被賦予了更廣泛的內容和信息。 

　　具體來(lái)講，采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。簡(jiǎn)而言之，采購需求應當把國家利益和公共利益放在首位，不得違反政府采購政策，不得以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇、不得有傾向性和排斥性。設定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相適應或者與合同履行相關(guān)。實(shí)質(zhì)性要求和強制性標準必須符合法律法規規定或符合行業(yè)主管部門(mén)管理的相關(guān)規定。 

　　此外，政府采購應當遵循公開(kāi)透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則，采購需求體現的正是這些基本原則。為了保證采購公平公正的順利進(jìn)行以及達到物有所值的目標，采購需求必須完整、明確。因為政府采購確認成交候選人的原則是：供應商符合全部實(shí)質(zhì)性要求且提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿(mǎn)足采購需求且報價(jià)最低或綜合評分最高。采購需求最逼真地呈現出公開(kāi)、公平、公正原則和充分競爭的市場(chǎng)深度。為此，政府采購制度體系對采購需求提出了完整、嚴密、系統的制度約束，具體如下： 

　　采購人或代理機構應當嚴格依據采購需求編制采購文件及合同。采購文件及合同應當完整反映采購需求的有關(guān)內容。 

　　政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)項目，應當就確定采購需求征求社會(huì )公眾的意見(jiàn)。除因技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時(shí)，應當就確定采購需求征求相關(guān)供應商、專(zhuān)家的意見(jiàn)。 

　　采購文件設定的評審因素應當與采購需求對應，采購需求相關(guān)指標有區間規定的，評審因素應當量化到相應區間。 

　　采購需求、項目驗收標準和程序應當作為采購合同的附件。采購需求、項目驗收標準和程序應當作為采購合同的附件。 

　　對于不允許偏離的實(shí)質(zhì)性要求和條件，采購人或者采購代理機構應當在招標文件中規定，并以醒目的方式標明。 

　　采購人、采購代理機構一般不得要求投標人提供樣品，僅憑書(shū)面方式不能準確描述采購需求或者需要對樣品進(jìn)行主觀(guān)判斷以確認是否滿(mǎn)足采購需求等，特殊情況除外。 

　　采購人可以在評標前說(shuō)明項目背景和采購需求，說(shuō)明內容不得含有歧視性、傾向性意見(jiàn)，不得超出招標文件所述范圍。說(shuō)明應當提交書(shū)面材料，并隨采購文件一并存檔。 

　　綜上，圍繞采購需求的實(shí)現以及轉化過(guò)程，采購需求不僅是落實(shí)政府機構履職完成職能目標所必備的物質(zhì)條件，更是承載人民的需求和希望，踐行初心使命的責任和擔當。精打細算，把有限的資金用在刀刃上，用到人民群眾最需要的地方，花好納稅人每一分錢(qián)，每一筆投入都應產(chǎn)生最大產(chǎn)出，“物有所值”是采購需求的立足之本。近期，財政部率先發(fā)布了快遞包裝、商品包裝兩個(gè)政府采購需求標準，并向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。采購需求的合理、合法、合規首當其沖成為績(jì)效型政府采購制度解決的核心問(wèn)題。 

　　下面，追本溯源，我們談?wù)劜少徯枨蟮男纬伞?/span> 

　　采購需求的形成及建議 

　　部門(mén)預算、國庫集中支付、政府采購三大管理手段被稱(chēng)為財政支出管理的“三駕馬車(chē)”，三者之間互為條件、相輔相成、不可分割。作為財政支出管理的“三駕馬車(chē)”之一，部門(mén)預算是從源頭上規劃資金使用方向、更好滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求的重要工具。其中支出預算是保證本部門(mén)履行基本職能所需要的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，包括基本支出預算和項目支出預算。中央各部門(mén)預算按年度采取自下而上的編制方式，支出預算編制采用零基預算法，其中基本支出預算實(shí)行定員定額管理。編制程序實(shí)行“二上二下”的基本流程。每年九月底，中央各部門(mén)按統一的部門(mén)預算編報格式報送財政部（一上）。十一月底以前，財政部對各中央部門(mén)上報的預算建議數審核、平衡后，匯總成中央本級預算初步方案報國務(wù)院，再經(jīng)國務(wù)院審定支出預算（草案）批準預算分配方案后向各中央部門(mén)下達預算控制限額（一下）。十二月上中旬，各部門(mén)根據財政部下達的預算控制限額，編制部門(mén)正式預算草案上報財政部（二上）。財政部在對各中央部門(mén)上報的預算草案審核后，匯總成中央本級預算草案和部門(mén)預算草案，報經(jīng)國務(wù)院審批后，提交全國人民代表大會(huì )審議，并在人民代表大會(huì )批準預算草案后（來(lái)年三月上中旬）一個(gè)月內向中央部門(mén)批復預算，各部門(mén)應在財政部批復本部門(mén)預算之日起15日內，批復所屬各單位的預算，并負責具體執行（二下）。 國家預算的法定性、時(shí)效性、預算編制方法（基數法加因素法）以及執行過(guò)程中預算調整的法定程序決定了采購需求的“前世今生”。 

　　部門(mén)預算與采購需求內在的邏輯關(guān)系是：預算部門(mén)應當建立和完善內部采購需求管理制度，明確管理責任，做好內部控制和政策傳導。在采購代理機構和專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)協(xié)助下，加強對項目運行環(huán)境、市場(chǎng)供應能力、機構能力和人員素質(zhì)等的分析論證，綜合考慮國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策目標，科學(xué)合理確定采購需求，并據此作出相對最優(yōu)的采購安排。專(zhuān)項支出預算的編制應緊密結合單位當年主要職責任務(wù)、工作目標及事業(yè)發(fā)展設想，并充分考慮財政的承受能力，本著(zhù)實(shí)事求是、從嚴從緊、區別輕重緩急、急事優(yōu)先的原則按序安排支出事項。也就是說(shuō)，采購需求的形成是預算單位業(yè)務(wù)職能部門(mén)圍繞本單位當年主要職責任務(wù)、工作目標及事業(yè)發(fā)展，通過(guò)單方面市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應、價(jià)格等情況的市場(chǎng)調查，并進(jìn)行價(jià)格測算，再通過(guò)投資中介機構和專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)協(xié)助，進(jìn)行項目前期立項申請、可研論證等工作，形成采購需求和部門(mén)預算申請，然后由計財部門(mén)進(jìn)行項目統籌、排序建議、核定以及根據上級行政機關(guān)批準后批復執行。 

　　采購需求自下而上編制、上報，又經(jīng)自上而下的審核、修正直到批準執行。采購需求形成過(guò)程因管理部門(mén)分級多、跨度大、環(huán)節繁瑣、專(zhuān)業(yè)性強、零散且信息量巨大，導致業(yè)務(wù)需求和預算分離、脫節，相互之間不但缺乏溝通了解，更缺乏制約和監管。甚至許多經(jīng)費申請下來(lái)，業(yè)務(wù)需求還是個(gè)雛形和框架，采購需求的科學(xué)性、合理性受到挑戰，缺乏針對性和嚴肅性，更缺乏整體規劃布局。而且因編報周期短、預算編制比較粗，還存在“切塊打捆”“一刀切”的現象，很難精細化到具體項目，在具體執行上存在很大的不確定性。以上不利因素使得部門(mén)預算不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度相銜接，造成預算管理、績(jì)效監管困難。同時(shí)不受制度約束及監管，單方面、小范圍的調研接觸供應商，形成的采購需求及價(jià)格測算，極易導致技術(shù)指標方面的排他性、預算的失真，不利于形成潛在供應商之間的競爭，既難融入市場(chǎng)，更受制于市場(chǎng)。而且容易滋生以權謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。以至于從政府采購源頭就埋下不公的禍根，從而影響到政府采購制度的經(jīng)濟目標和效益目標的實(shí)現，科學(xué)合理確定采購需求任重道遠。如何建章立制將采購需求管理與項目立項、預算批復、采購過(guò)程、資金支付和績(jì)效管理有機結合，建立政府采購需求管理制度體系，確保采購活動(dòng)有效實(shí)現項目目標，提高財政資金使用效益。筆者有以下建議： 

　　一是采購需求宜分門(mén)別類(lèi)，對保證本部門(mén)履行基本職能所需要的基本支出預算，包括通用和標準的貨物、工程、服務(wù)都由國家統一制定采購需求標準，并全部納入集中采購，形成采購規模主導和調控市場(chǎng)經(jīng)濟。 

　　二是對于專(zhuān)項支出預算，部門(mén)預算（采購需求）應當自上而下地分解符合國家發(fā)展綱要，引導并壓實(shí)對口職能單位的主要職責任務(wù)、工作目標及事業(yè)發(fā)展設想，并形成采購需求及投資規劃，統一歸口到國家職能主管部門(mén)統籌管理。比如目前中央辦公用房的管理，就全部交由國家機關(guān)事務(wù)管理統一管理。統一歸口管理便于實(shí)現物有所值的采購目標。 

　　三是針對專(zhuān)項支出預算，部門(mén)預算為保持財政預算的權威性和嚴肅性，采購需求應從事中監管轉變到事前和事后監管，這更有利于實(shí)現結果導向的目標和績(jì)效管理。部門(mén)預算應當在提交全國人民代表大會(huì )審議前，完成采購需求征求意見(jiàn)，由點(diǎn)對點(diǎn)的價(jià)格測算改變?yōu)辄c(diǎn)對面的市場(chǎng)調研，讓行業(yè)協(xié)會(huì )參與進(jìn)來(lái)，形成完整明確的采購需求和量化的客觀(guān)指標。采購過(guò)程和執行過(guò)程中的采購需求調整應按法定程序進(jìn)行。 

　　（作者單位：新華社辦公廳政府采購處) 

　　小編有話(huà)說(shuō) 

　　提到中國的節日，大家脫口而出的不免是中秋節、春節、元宵節……但事實(shí)是，12月4日，我國將迎來(lái)第6個(gè)國家憲法日和第18個(gè)法制宣傳日。 

　　普法學(xué)法，與法同行。作為從事政府采購事業(yè)的每一位政采人，理應將學(xué)習政府采購相關(guān)法律法規當作自己的職責之一。然而在實(shí)踐中，許多從業(yè)者對法律法規學(xué)習不到位，甚至在基礎認識上就存在一定誤差。就在近日，聽(tīng)到一位職場(chǎng)“小白”說(shuō)道：“《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）是民事法?！痹谶@里，小編要告訴大家，《政府采購法》是行政法。 

　　在這個(gè)即將到來(lái)的重要紀念日，學(xué)習和正確應用政府采購相關(guān)法律法規，你做到了嗎？