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政府采購監管部門(mén)的工作人員經(jīng)常接到這樣的問(wèn)詢(xún)電話(huà)：“您好，我想問(wèn)一下，《政府采購法》中規定的‘服務(wù)’及‘政府購買(mǎi)服務(wù)’‘向社會(huì )力量購買(mǎi)公共服務(wù)’，這三個(gè)概念我怎么區分？您看我這個(gè)項目是否應該納入到政府采購的統計范圍之內？”對于這樣的詢(xún)問(wèn)，并不是每一個(gè)工作人員都能輕松解答的，一些初入政采領(lǐng)域的監管人員對此也常有困惑。

為此，本報記者根據政府采購相關(guān)的法律法規，并采訪(fǎng)了業(yè)內人士，幫助大家理清上述三個(gè)概念之間的關(guān)系。

對于服務(wù)這一概念，《政府采購法》對其進(jìn)行了定義，其指出，本法所稱(chēng)的服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。另外，《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）明確，《政府采購法》第二條所稱(chēng)的服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)。在這里我們可以列個(gè)簡(jiǎn)單的公式，即《政府采購法》規定的服務(wù)=政府滿(mǎn)足自身需要的服務(wù)+向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)。

伴隨著(zhù)政采工作的日益推進(jìn)，“政府購買(mǎi)服務(wù)”的字眼逐漸出現在人們的視野當中。2014年底，財政部、民政部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，其中指出，本辦法所稱(chēng)政府購買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì )力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。簡(jiǎn)單來(lái)講，政府購買(mǎi)服務(wù)=政府自身履職所需輔助性服務(wù)+向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)，但這些服務(wù)的承接主體是社會(huì )力量和事業(yè)單位。

這樣看來(lái)，《政府采購法》中的服務(wù)和政府購買(mǎi)服務(wù)好像是同一概念，因為它們包括的內容是一樣的。其實(shí)不然，除了承接主體范圍不一樣之外，它們的區別很重要一點(diǎn)就體現在購買(mǎi)主體的不同?！墩少彿ā返谑鍡l規定，采購人是指依法進(jìn)行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織。也就是說(shuō)，采購這些服務(wù)的主體為依法進(jìn)行政府采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。根據《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府購買(mǎi)服務(wù)的購買(mǎi)主體是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。有業(yè)內工作人員指出，不是所有的事業(yè)單位都具有行政管理職能，像公益一類(lèi)事業(yè)單位就不具備這一職能。僅就事業(yè)單位這一項來(lái)講，《政府采購法》中服務(wù)的購買(mǎi)主體范圍就“大于”政府購買(mǎi)服務(wù)的購買(mǎi)主體范圍了。

對于向社會(huì )力量購買(mǎi)公共服務(wù)，其可以從字面意思來(lái)理解。那究竟什么樣服務(wù)才能被稱(chēng)為“向社會(huì )力量購買(mǎi)公共服務(wù)”呢？《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》列舉了明晰的“清單”。向社會(huì )提供的公共服務(wù)具體包括，基本公共服務(wù)、社會(huì )管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調性服務(wù)，技術(shù)性服務(wù)四類(lèi)。如，公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì )保險、社會(huì )救助、養老服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項都屬于基本公共服務(wù)類(lèi)。社會(huì )管理性服務(wù)具體包括，社區建設、社會(huì )組織建設與管理、社會(huì )工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟困、公共公益宣傳等。行業(yè)管理與協(xié)調性服務(wù)包含，行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規范、行業(yè)投訴等。技術(shù)性服務(wù)具體指，科研和技術(shù)推廣、行業(yè)規劃、行業(yè)調查等。

事實(shí)上，“向社會(huì )力量購買(mǎi)公共服務(wù)”是對于“政府履職所需輔助性服務(wù)”這一概念提出的。根據《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府履職所需輔助性事項包括，法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價(jià)指標制定、社會(huì )調查、會(huì )議經(jīng)貿活動(dòng)和展覽服務(wù)、監督檢查、評估、績(jì)效評價(jià)、工程服務(wù)、項目評審、財務(wù)審計、咨詢(xún)、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項。

目前，《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法》正在修訂。中國政府法治信息網(wǎng)公開(kāi)的《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）中，對于相關(guān)概念也有了更加明確和細致的“微調”。其中，從概念上看，政府購買(mǎi)服務(wù)包括購買(mǎi)公共服務(wù)以及政府履職所需輔助性服務(wù)。但考慮到政府購買(mǎi)履職所需輔助性服務(wù)很早就已納入《政府采購法》管理范圍，相關(guān)制度規定已較為成熟，《征求意見(jiàn)稿》主要就政府購買(mǎi)公共服務(wù)作出規范?！墩髑笠庖?jiàn)稿》擬規定：本辦法所稱(chēng)政府購買(mǎi)服務(wù)，是指把屬于政府職責范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由符合條件的社會(huì )力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據服務(wù)數量和質(zhì)量及合同等約定向其支付費用的行為。政府購買(mǎi)服務(wù)包括購買(mǎi)直接受益對象為社會(huì )公眾的公共服務(wù)及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務(wù)，本辦法主要規范政府購買(mǎi)公共服務(wù)，政府購買(mǎi)履職所需輔助性服務(wù)按照政府采購有關(guān)規定執行。

對于購買(mǎi)主體，“老辦法”規定，政府購買(mǎi)服務(wù)的購買(mǎi)主體是“各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位”。黨的機關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織，依照有關(guān)規定執行。這一表述雖然不影響實(shí)際操作，但并不是特別準確?！墩髑笠庖?jiàn)稿》明確，政府購買(mǎi)服務(wù)的購買(mǎi)主體是各級行政機關(guān)。而黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)、承擔行政職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理的群團組織機關(guān)，參照有關(guān)規定執行。

在承接主體方面，《征求意見(jiàn)稿》主要作了兩方面調整。一方面，考慮到經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會(huì )組織當中，有些屬于納入行政編制管理的群團組織機關(guān)，應屬于購買(mǎi)主體?！墩髑笠庖?jiàn)稿》將原來(lái)的“經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會(huì )組織”修改為“經(jīng)國務(wù)院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會(huì )組織”，社會(huì )組織這一概念更加細化。另一方面增加了個(gè)體工商戶(hù)或自然人?！墩髑笠庖?jiàn)稿》指出，具備服務(wù)提供條件和能力的個(gè)體工商戶(hù)或自然人也可以作為政府購買(mǎi)服務(wù)的承接主體。

此外，《征求意見(jiàn)稿》這次還列出了“負面清單”，明確了不得作為政府購買(mǎi)服務(wù)的內容，如，不屬于政府職責范圍的服務(wù)事項；應當由政府直接履職的行政管理性事項，包括但不限于行政決策、行政執行、行政監督等事項；《政府采購法》及其實(shí)施條例規定的貨物和工程；服務(wù)與工程打包的項目；融資行為；購買(mǎi)主體的人員聘用，屬于《勞務(wù)派遣暫行規定》規范的以勞務(wù)派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項；由政府提供的效率效益明顯高于通過(guò)市場(chǎng)提供的服務(wù)事項；法律法規規定的其他不得作為政府購買(mǎi)服務(wù)內容的事項。

其實(shí)，自《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2013〕96號）印發(fā)后，各地穩步推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)工作，取得了良好成效。但是，一些地區存在違法違規擴大政府購買(mǎi)服務(wù)范圍、超越管理權限延長(cháng)購買(mǎi)服務(wù)期限等問(wèn)題，加劇了財政金融風(fēng)險。為規范政府購買(mǎi)服務(wù)管理，制止地方政府違法違規舉債融資行為，防范化解財政金融風(fēng)險，在去年5月份，財政部根據相關(guān)法律規定頒布了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號），嚴令禁止利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同違法違規融資，也就是說(shuō)融資行為是不得列入政府購買(mǎi)服務(wù)“清單”當中的。