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《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“102號令”）自2020年3月1日起正式施行后，很多預算單位仍對“政府購買(mǎi)服務(wù)”和“政府采購服務(wù)”概念認識模糊，對102號令第十條的負面清單感到困惑，分不清哪些服務(wù)項目屬于102號令的約束對象，哪些服務(wù)項目屬于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）約束的對象。筆者根據實(shí)際工作中的理解和應用，對“政府購買(mǎi)服務(wù)”和“政府采購服務(wù)”進(jìn)行比較和淺析，意在拋磚引玉，也希望能夠幫助政府采購的經(jīng)辦人員澄清和解釋上述兩個(gè)概念。

兩者的定義

“政府購買(mǎi)服務(wù)”是指各級國家機關(guān)將屬于自身職責范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應商承擔，并根據服務(wù)數量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為。關(guān)鍵詞包括，國家機關(guān)、職責范圍服務(wù)事項、市場(chǎng)化提供。

關(guān)于“政府采購服務(wù)”，根據《政府采購法》第二條“本法所稱(chēng)政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以?xún)鹊幕蛘卟少徬揞~標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”的定義，以及《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）第二條“政府采購法第二條所稱(chēng)服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)”的解釋?zhuān)蓪ⅰ罢少彿?wù)”定義為，各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以?xún)鹊幕蛘卟少徬揞~標準以上的政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)的行為。關(guān)鍵詞包括，機關(guān)事業(yè)團體組織、采購、自身需要服務(wù)和社會(huì )公共服務(wù)。

兩者的區別

一方面，購買(mǎi)（采購）主體不同。

“政府購買(mǎi)服務(wù)”的購買(mǎi)主體，僅限于各級國家機關(guān)。黨的機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)、承擔行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團組織機關(guān)（以下統稱(chēng)“國家機關(guān)”），可參照102號令購買(mǎi)服務(wù)。

“政府采購服務(wù)”的采購主體，涵蓋了所有的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織（以下統稱(chēng)“預算單位”），即除102號令規定的政府購買(mǎi)主體（國家機關(guān)）外，其他事業(yè)單位和非行政編制的群團組織也屬于“政府采購服務(wù)”的采購主體（采購內容范圍存在差異，將在后面分析）。

另一方面，購買(mǎi)（采購）服務(wù)范圍不同。

“政府購買(mǎi)服務(wù)”的范圍僅限于政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)和政府履職所需輔助性服務(wù)。

政府向社會(huì )公眾提供的服務(wù)主要是指為增加國民福利和公共事務(wù)管理，向特定收益群體和特定管理對象提供的服務(wù)，一是以“人”為對象的公共服務(wù)，包括文化教育衛生、社會(huì )保障救濟、法律援助調解、勞動(dòng)就業(yè)培訓等各行業(yè)各領(lǐng)域的公益服務(wù)事項；二是以“物”為對象的公共服務(wù)，包括公共設施管理、環(huán)境生態(tài)保護、技術(shù)推廣應用等社會(huì )事務(wù)管理服務(wù)事項?；咎攸c(diǎn)可以概括為，公共性、公眾性和公益性。

政府履職所需輔助性服務(wù)主要是指國家機關(guān)履行某個(gè)特定職責時(shí)，需要借助社會(huì )力量提供輔助性服務(wù)。如，法規政策制定的前期調研論證、課題研究和規劃編制的咨詢(xún)草擬、展覽展示活動(dòng)的策劃組織和保障、政策法律宣傳的媒體參與、市場(chǎng)監管活動(dòng)的檢查檢測等。

基本特點(diǎn)：一是“政府履職”必須是履行特定的、具體的職責事項，非泛指單位定崗定責所確定的靜態(tài)職責，該“履職”具有特定性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)效性的特點(diǎn)。二是“政府履職”目的是為了促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )事務(wù)管理，同樣具有外部性和公共性特點(diǎn)，亦屬于政府向社會(huì )公眾提供的服務(wù)范疇。三是“輔助性服務(wù)”必須與“履職”事項緊密相關(guān)，并處于從屬地位，不能將與特定“履職”事項不相關(guān)的服務(wù)（如政府自身需求的服務(wù)）當成“政府履職所需輔助性服務(wù)”，也不能將“履職”事項（即102號令第十條規定的應當由政府直接履職的事項），全部交給社會(huì )力量承擔。

“政府采購服務(wù)”的范圍包括“政府購買(mǎi)服務(wù)”（政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)和政府履職所需輔助性服務(wù)）和“政府自身需要的服務(wù)”兩部分。

“政府購買(mǎi)服務(wù)”的范圍前面已經(jīng)闡述，不再贅述?！罢陨硇枰姆?wù)”，是指為保障單位正常運轉，需要向社會(huì )力量采購后勤保障性服務(wù)，如單位內部的物業(yè)管理、安全保衛、公車(chē)租賃、車(chē)輛維護、餐廳托管、系統開(kāi)發(fā)與運維、檔案加工與整理等后勤保障性服務(wù)?；咎攸c(diǎn)包括，具有自身性、內部性、固定性、延續性、周期性（以預算年度為期限）等特點(diǎn)。

兩者的交叉聯(lián)系

購買(mǎi)（采購）主體的交叉聯(lián)系。根據前面的分析可知，雖然“政府采購服務(wù)”的采購主體比“政府購買(mǎi)服務(wù)”的購買(mǎi)主體寬泛，“政府采購服務(wù)”的服務(wù)范圍也比“政府購買(mǎi)服務(wù)”的范圍廣泛，但并不能得出“政府采購服務(wù)”的采購主體（預算單位）可以采購所有服務(wù)這一結論，需要根據采購主體（預算單位）的性質(zhì)和采購內容范圍具體分析。

“政府購買(mǎi)服務(wù)”的購買(mǎi)主體（國家機關(guān)），既可采購“政府購買(mǎi)服務(wù)”確定的服務(wù)（政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)和政府履職所需輔助性服務(wù)），也可采購“政府自身需要的服務(wù)”，即國家機關(guān)可采購《政府采購法》界定的所有服務(wù)。

“政府采購服務(wù)”的采購主體（預算單位）分兩種情況。一種情況是，具有購買(mǎi)服務(wù)主體資格的預算單位（國家機關(guān)），可采購《政府采購法》界定的所有服務(wù)；另一種情況是，非國家機關(guān)的事業(yè)單位和非行政編制的群團組織，只能采購“政府自身需要的服務(wù)”。

服務(wù)內容范圍的交叉聯(lián)系。主要是“政府履職所屬輔助性服務(wù)”與“政府自身需要的服務(wù)”存在交叉聯(lián)系，如印刷制作、車(chē)輛保障、安全保衛、物業(yè)保潔、場(chǎng)所租賃等服務(wù)，通常情況下屬于“政府自身需要的服務(wù)”，但特定情況下屬于“政府履職所屬輔助性服務(wù)”，如政府舉辦項目推介展覽活動(dòng)，需要采購與展覽活動(dòng)相關(guān)的印刷制作、車(chē)輛保障、安全保衛、物業(yè)保潔，以及活動(dòng)場(chǎng)地租賃等服務(wù)，此種情況下的這些服務(wù)應屬于“政府履職所屬輔助性服務(wù)”。至于一些事業(yè)單位受政府機關(guān)指派參與具體的履職活動(dòng)，本質(zhì)上屬于配合或協(xié)助政府機關(guān)開(kāi)展活動(dòng)，不具備購買(mǎi)主體身份，不能購買(mǎi)這些輔助性服務(wù)。

對于包含事業(yè)單位辦公場(chǎng)所的公益性開(kāi)放場(chǎng)館，如，圖書(shū)館、博物館、文化館、展覽館、體育館等，如何界定這些公益性開(kāi)放活動(dòng)的屬性，以及與開(kāi)放活動(dòng)相關(guān)的物業(yè)管理、安全保衛等服務(wù)屬性？

個(gè)人觀(guān)點(diǎn)，文化場(chǎng)館的開(kāi)放活動(dòng)屬于政府機關(guān)履職事項（也可定性為政府對外提供的公共服務(wù)事項），相關(guān)物業(yè)管理、安全保衛等服務(wù)，屬于“政府履職所需輔助性服務(wù)”。至于事業(yè)單位具體承擔這些開(kāi)放活動(dòng)的管理和服務(wù)，屬于法定職責確定的（或受政府機關(guān)指派）直接為公益開(kāi)放活動(dòng)提供服務(wù)。在事業(yè)單位自身無(wú)法提供物業(yè)管理、安全保衛等服務(wù)的情況下，需要政府機關(guān)以購買(mǎi)服務(wù)形式購買(mǎi)社會(huì )力量，配合事業(yè)單位做好相關(guān)活動(dòng)。事業(yè)單位本身不能購買(mǎi)這些輔助性服務(wù)。

將事業(yè)單位的管理和服務(wù)定性為直接為公共服務(wù)事項提供服務(wù)，體現了政府購買(mǎi)服務(wù)推動(dòng)事業(yè)單位分類(lèi)改革和轉型發(fā)展的方向和內涵，即通過(guò)理順事業(yè)單位與行政主管部門(mén)的關(guān)系和去行政化，明確事業(yè)單位的公共服務(wù)職能，推動(dòng)有條件的事業(yè)單位轉為企業(yè)或社會(huì )組織，以市場(chǎng)化形式承接政府購買(mǎi)服務(wù)。改革過(guò)渡期內，可按照“政事分開(kāi)”“費隨事轉”原則，對具備改革條件的事業(yè)單位，由直接安排預算資金，改為購買(mǎi)事業(yè)單位服務(wù)，以合同方式安排資金支出，從而逐步實(shí)現事業(yè)單位的市場(chǎng)化改革。

厘清“政府購買(mǎi)服務(wù)”和“政府采購服務(wù)”關(guān)系，意在防止“政府購買(mǎi)服務(wù)”泛化，將不屬于購買(mǎi)服務(wù)的事項，如，非政府職責范疇的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、政府直接履職的行政執法、非編制人員的招聘、勞務(wù)派遣形式的變相用工、單位內部辦公用房的租用、融資性質(zhì)的資產(chǎn)租賃、工程建設項目的服務(wù)包裝等，當成“政府購買(mǎi)服務(wù)”實(shí)施，導致政府機關(guān)和所屬單位權責不清，養人辦事的同時(shí)花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)，浪費財政資金，影響服務(wù)質(zhì)量。以政府購買(mǎi)服務(wù)形式進(jìn)行融資租賃和采購工程，屬于變相的政府舉債行為，極易給財政資金帶來(lái)法律風(fēng)險。

（作者單位：山東省濰坊市財政局）