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某縣垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)PPP項目是一項涉及環(huán)境保護的城市基礎設施建設工程，縣政府于2016年8月通過(guò)政府采購選定由某公司采用的BOT模式來(lái)負責對該項目的投資、建設和運營(yíng)。本文主要以該縣垃圾焚燒發(fā)電PPP項目為例，淺談在縣城開(kāi)展此類(lèi)PPP項目的一些問(wèn)題和建議。

　　一
某縣垃圾焚燒發(fā)電項目的實(shí)施效應

1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟方面：設立三縣合作共建區域性垃圾焚燒發(fā)電項目。

在垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的選址上，不僅要符合城鎮總體規劃和環(huán)境衛生專(zhuān)項規劃，而且應該考慮生活垃圾焚燒發(fā)電設施的服務(wù)區域、運輸距離、安全衛生防護距離等因素，并預留發(fā)展空間，最終選取的是兩條高速公路的交叉口，位于三縣交界處。即可以滿(mǎn)足三個(gè)縣區的垃圾處理問(wèn)題，同時(shí)解決了日處理規模不足600噸的立項問(wèn)題，實(shí)現了區域性資源共享。

2.社會(huì )影響方面：社會(huì )穩定風(fēng)險評估工作在前，做好群眾的宣傳引導工作。

項目實(shí)施機構在項目開(kāi)始之前，提前開(kāi)展社會(huì )穩定風(fēng)險評估工作，作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導工作，正確傳播生活垃圾無(wú)害化處理的相關(guān)知識，全面客觀(guān)報道相關(guān)信息。帶領(lǐng)選址區附近村民代表先后遠赴寧波、杭州、佛山、深圳、惠州等地進(jìn)行考察參觀(guān)，將垃圾焚燒發(fā)電的現有技術(shù)和可能存在的風(fēng)險均告知村民，并且充分利用各種媒體，開(kāi)展各種形式的主體宣傳活動(dòng)，引導全民樹(shù)立“垃圾處理、人人有責”觀(guān)念，形成有利于促進(jìn)生活垃圾焚燒工作加快發(fā)展的輿論氛圍。在項目正式進(jìn)入采購程序之前，社會(huì )穩定風(fēng)險評估已完成，村民代表通過(guò)率96.6%。在簽約特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，也重點(diǎn)完善了當地村民參與和政府決策機制，加強公眾監督、健全居民對本項目訴求表達機制，做到零上訪(fǎng)，公示零抗議。

3.環(huán)境效益方面：打通上下產(chǎn)業(yè)鏈，建立完善鄉鎮垃圾收運體系和靜脈產(chǎn)業(yè)園項目。

垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項目在運作中，最大的難題是垃圾收運問(wèn)題，尤其是鄉鎮垃圾無(wú)法有效收集進(jìn)行集中處理。本項目涉及3個(gè)縣的合作，所以如何加強生活垃圾區域統籌收集處工作，如何科學(xué)布局設立垃圾運輸點(diǎn)就更為重要。由于收運是處置的前提，通過(guò)相關(guān)績(jì)效考核機制的設計，可以有效激勵項目公司主動(dòng)甚至超額完成收運工作?？捎身椖抗咀鳛槭者\工作責任主體建立鄉鎮垃圾收運體系，進(jìn)行三縣統一科學(xué)布局垃圾轉運站和壓縮式垃圾車(chē)的運行路線(xiàn)，完成覆蓋半徑60公里的生活垃圾焚燒處理設施，降低運營(yíng)成本，提高垃圾收集效率和質(zhì)量，形成“戶(hù)集、村收、鄉轉運、縣處理”的垃圾區域收運和處理新模式，逐步實(shí)現生活垃圾終端處理方式由填埋向焚燒轉變。

　二
垃圾焚燒發(fā)電項目管理流程要點(diǎn)

1.項目運作模式方面，采用了BOT模式，通過(guò)與社會(huì )資本的合作，有效彌補當期財政投入不足，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

2.績(jì)效評價(jià)指標及體系方面，本項目在PPP合同運營(yíng)績(jì)效的監督制度和行業(yè)管理程序方面，建立了一套多層次的、嚴謹的監督評估體系，體現垃圾焚燒項目中不同利益方的全方位參與，包括政府行政主管部門(mén)、公眾、專(zhuān)業(yè)監督部門(mén)的各級別的例行檢查監督、最少兩年一次的中期評估等。這些措施中，在線(xiàn)數據系統和向公眾公開(kāi)評估結果的效能比較突出。建立遠程數據監控系統，從技術(shù)上提供了運營(yíng)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監管的基礎，向公眾開(kāi)發(fā)和公布年度評估報告可顯示較長(cháng)時(shí)期的環(huán)境影響，相當于讓不同的關(guān)系方用不同倍率的望遠鏡和顯微鏡觀(guān)察常規情況下看不清的目標和探討不易理解的問(wèn)題。

3.社會(huì )資本的選擇方式方面，評標委員會(huì )根據投標人的技術(shù)文件、財務(wù)文件、法律文件、業(yè)績(jì)資質(zhì)文件、生活垃圾處置服務(wù)費單價(jià)等因素，采用綜合評分法進(jìn)行評估選取社會(huì )資本。鑒于綜合評分法權值的概念使評標結果更具科學(xué)性，有效防止低價(jià)的不正當競爭；與我國目前的垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)環(huán)境基本相適應；能夠選中綜合實(shí)力較強、投標報價(jià)較合理的投標人為中標單位。最終通過(guò)綜合評分法進(jìn)行評估。

4.談判要點(diǎn)方面，項目談判圍繞核心的垃圾處理供應量及與周邊縣區的合作方式、完善援建鄉鎮環(huán)衛垃圾收運體系，解決飛灰和滲濾液及檢修期的垃圾處理等問(wèn)題進(jìn)行了為期三個(gè)月的詳談，彌補了招標文件時(shí)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議草稿的部分內容，使雙方利益達成一致，獲得合作共贏(yíng)。

　　三
垃圾焚燒發(fā)電項目實(shí)施成效

以該垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)PPP項目為依托，建成三縣合作共建的區域性鄉鎮垃圾收運體系和有著(zhù)生活垃圾焚燒發(fā)電、秸稈焚燒發(fā)電、餐廚垃圾資源化、污泥干化焚燒等無(wú)害化處理設施的靜脈產(chǎn)業(yè)園區，解決了周邊100公里輻射區的垃圾問(wèn)題，提高垃圾處理系統的穩定性和安全性，實(shí)現了垃圾處理無(wú)害化、減量化、資源化的戰略發(fā)展要求，此項目的成功落地不僅找到破解農村垃圾危機的有效途徑，也成為中小城市市政基礎設施建設合作共建、資源公用的典型代表。

同時(shí)，此類(lèi)項目能夠大力提升政府能力。通過(guò)PPP模式將該縣垃圾焚燒發(fā)電項目交由社會(huì )資本來(lái)管理運營(yíng)，有助于明確界定政府的職責定位，推動(dòng)政府主要做好政策制定、發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管和指導服務(wù)等方面的工作，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣?huì )資本的“合作者”和PPP項目的“監管者”。此項目的成功落地不僅提高了該縣生活垃圾的減量化、資源化和無(wú)害化處理水平，同時(shí)政府職能部門(mén)不再“親力親為”、“大包大攬”提供垃圾處理服務(wù)，而是作為監督者和合作者，遵循“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”和“激勵與約束相容”的原則，更好地發(fā)揮政府的引導作用。

　　四
垃圾焚燒發(fā)電項目存在的問(wèn)題

一、我國的垃圾處理行業(yè)的整體技術(shù)水平仍然比較低，垃圾焚燒的技術(shù)還相對集中在少數企業(yè)。垃圾焚燒要求高、投資大，回收期也長(cháng)，并且運營(yíng)管理的水平也要求比較高，專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強，特別是環(huán)保要求高。當然，隨著(zhù)技術(shù)的進(jìn)步，我國的垃圾處理水平得到了較大的提升，但部分垃圾焚燒項目在潛伏性的污染防治等問(wèn)題上還存在不少的問(wèn)題，值得我們特別關(guān)注。

二、垃圾焚燒發(fā)電項目屬于社會(huì )重大公共安全項目，社會(huì )影響較大，當地居民一旦反對，則對項目開(kāi)工落地造成極大的社會(huì )穩定風(fēng)險。根據環(huán)境保護部《關(guān)于進(jìn)一步加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》，“新改擴建項目環(huán)境防護距離不得小于300米”，項目周邊村莊需整體搬遷，這也涉及一系列問(wèn)題。

三、垃圾焚燒作為公益性的項目，政府補貼和收益分配機制還不夠完善。在這種情況下，社會(huì )資本是否能獲得穩定的收益、多少收益還心中沒(méi)數，心存疑慮。在已開(kāi)展的一些PPP垃圾焚燒項目中，有的地方政府缺乏企業(yè)精神，嚴重拖欠費用，或者過(guò)于壓低垃圾焚燒處理支付價(jià)格的情況，讓不少社會(huì )資本對這一類(lèi)的PPP項目還存在著(zhù)一種觀(guān)望態(tài)度。垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)建成后，單純依靠原有縣城環(huán)衛處收集、運輸城區垃圾，損耗量較大，也難以達到環(huán)境處理公眾滿(mǎn)意度。

　　五
推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電PPP項目需做的工作

1.社會(huì )穩定風(fēng)險評估工作在前，做好群眾的宣傳引導工作。項目實(shí)施機構在項目開(kāi)始之前，提前開(kāi)展社會(huì )穩定風(fēng)險評估工作，作了大量關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電的正面宣傳和輿論引導工作，正確傳播生活垃圾無(wú)害化處理的相關(guān)知識，全面客觀(guān)報道相關(guān)信息。

2.按照合理布局、區域統籌的原則，采用共建共享方式規劃建設區域性焚燒處理設施。支持具備協(xié)同資源化處理條件的縣(市、區)加強城鎮生活垃圾協(xié)同處置設施建設，通過(guò)建設大中型中轉設施，增強城鎮生活垃圾收運能力，提升城鎮生活垃圾資源化利用比例，大力推進(jìn)垃圾焚燒設施和相關(guān)配套設施的建設。

3.要加強項目的前期論證。PPP項目不同于一般的工程建設項目，它的項目和內容，以及它的邊界條件要復雜得多，如果聘請專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)單位并得到其幫助可以達到事半功倍的效果。作為城市公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項目涉及投融資、建設、運營(yíng)、移交，以及合資經(jīng)營(yíng)等事項，合同的內容比較多，而且它的邊界條件非常復雜，需要對國家的政策、法規，還有技術(shù)、財務(wù)，以及金融、法律對各方面的專(zhuān)業(yè)知識進(jìn)行一個(gè)綜合、融合，還有協(xié)同的應用。選擇有實(shí)力，有經(jīng)驗，負責任，重信譽(yù)的專(zhuān)業(yè)化社會(huì )投資人是PPP項目成功的關(guān)鍵。

4.政府應當主動(dòng)承擔相應的風(fēng)險，促進(jìn)風(fēng)險的合理分擔。風(fēng)險的識別與合理分擔是成功運用PPP模式的關(guān)鍵，政府和社會(huì )資本方應通過(guò)風(fēng)險的最優(yōu)分配來(lái)實(shí)現項目?jì)r(jià)值的提升，對于城市垃圾的焚燒項目是否能收集到足夠數量的垃圾，這應該說(shuō)現在還是存在著(zhù)很大的不確定性，這也構成了項目公司的運營(yíng)風(fēng)險。因此，對于這一類(lèi)的項目，PPP的協(xié)議當中應該明確地規定政府對于最低垃圾處理數量和收益的擔保，來(lái)保障社會(huì )資本能夠獲得合理的收益。這樣社會(huì )資本參與處理垃圾項目的時(shí)候心里才踏實(shí)。