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基于政治經(jīng)濟學(xué)視角看政府采購政策的歧視原理和效果（下）
2025年07月08日 09:35 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 連文怡
歧視性政府采購政策的效果
（接上期）從經(jīng)濟學(xué)角度來(lái)看，社會(huì )福利可以被理解為國內供應商剩余和消費者（通常是納稅人）剩余的總和。這代表了社會(huì )在經(jīng)濟活動(dòng)中通過(guò)交易獲得的整體收益。消費者剩余是消費者愿意支付的最高價(jià)格與實(shí)際支付價(jià)格之間的差額，而供應商剩余是供應商的實(shí)際收入與其最低可接受價(jià)格之間的差額。這兩個(gè)剩余的總和，即社會(huì )總剩余，代表了社會(huì )從市場(chǎng)活動(dòng)中獲得的整體收益。從經(jīng)濟學(xué)角度考察社會(huì )福利，可將其表示為國內供應商剩余與消費者（通常是納稅人）剩余之和，再減去政府支出。那么，依據此公式，若要提升社會(huì )福利，政府可通過(guò)提高國內供應商剩余和（或）消費者剩余，或減少政府支出來(lái)實(shí)現。
如果歧視性政府采購政策對國內供應商給予價(jià)格偏好型歧視，那么在這種歧視模式下，國內供應商的利潤會(huì )相應增加，國內供應商剩余會(huì )提高。然而，該政策會(huì )推高中標價(jià)格，進(jìn)而壓縮消費者剩余并增加政府支出。只有當國內供應商的剩余增益足以抵補消費者剩余下降與政府支出上升所帶來(lái)的損失時(shí)，社會(huì )福利才有可能整體提高。
實(shí)證研究也證實(shí)了這一點(diǎn)：Lowinger（1976年）、Deardorff和Stern（1983年）基于20世紀70年代采購和私營(yíng)進(jìn)口數據的比對研究指出，若政府停止對外國供應商的歧視，國家整體貿易收益與福利水平均會(huì )增加。Evenett和Delta（1997年）發(fā)現，當采購中存在價(jià)格偏好，增加的政府采購成本往往抵消了國內生產(chǎn)者利潤轉移所帶來(lái)的好處。也就是說(shuō)，從生產(chǎn)者福利角度來(lái)看，歧視性政府采購政策或許有益，但從社會(huì )整體福利（生產(chǎn)者與消費者之和）角度看則未必。尤其在一些國家注重扶持國家冠軍企業(yè)或推動(dòng)工業(yè)增長(cháng)的場(chǎng)域，其經(jīng)濟合理性更是爭議不斷。從比較優(yōu)勢視角來(lái)看，若政府將價(jià)格優(yōu)惠適度運用于本國確有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，確有機會(huì )在一定范圍內提升社會(huì )福利。然而，在實(shí)踐中，部分國家往往傾向扶持尚未具備優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)，甚至完全排斥外國供應商競標。這種做法一方面難以激發(fā)企業(yè)的降本增效動(dòng)力，另一方面參與投標者數量減少，導致競爭不足，歧視成本在整體福利衡量中被放大。
若政府采取完全排他型歧視政策（如全面排斥外國供應商投標），在大多數情形下也不利于社會(huì )福利提升。一是在缺乏比較優(yōu)勢或政府僅關(guān)注消費者剩余時(shí)，只有采取非歧視的政府采購政策，才能提高整體效率。二是投標者越多，市場(chǎng)競爭越激烈，價(jià)格偏好型歧視政策導致的競爭扭曲效應往往隨之減弱。如果政府出于預算和行政效率等考量，減少投標者數量，或者基于政治因素（如傾向支持本土選民），加劇排外做法，那么會(huì )使歧視性采購政策所帶來(lái)的負面影響產(chǎn)生放大效應。結果是，在本該利用多方競爭“攤薄”歧視成本的領(lǐng)域，卻因政治與財政考量進(jìn)一步強化了不利于社會(huì )福利的做法。在有限的外國供應商參與競爭的情況下，對社會(huì )整體福利的長(cháng)遠影響取決于各國在競爭政策和產(chǎn)業(yè)監管等方面設置壁壘的程度。Kutlina-Dimitrova和Lakatos（2016年）通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現，歧視性政府采購政策能否提高本國福利，很大程度上取決于對公共企業(yè)、外國直接投資等領(lǐng)域的監管強度。若上述領(lǐng)域壁壘較高，則歧視政策可能強化壟斷或行政性干預，從而抑制社會(huì )福利的整體增長(cháng)。
因此，歧視性政府采購政策在促進(jìn)國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展或獲取政治紅利的同時(shí)，往往伴隨對社會(huì )整體福利的不確定或負面影響。理論和實(shí)證研究普遍表明，當歧視政策引發(fā)政府支出增加并損害消費者剩余時(shí)，除非國內供應商獲得的收益足以抵補這一損失，否則難以實(shí)現社會(huì )福利的凈增長(cháng)。相較之下，遵循非歧視原則、擴大市場(chǎng)準入與提升采購透明度，通常被視為兼顧效率與公平的更優(yōu)選擇。只有在充分評估市場(chǎng)結構、比較優(yōu)勢以及投標者數量等多重因素后，才可能在局部情境下證明“歧視”能產(chǎn)生凈益，否則其帶來(lái)的負面效應更易被放大。
如果要減輕歧視性政府采購政策對社會(huì )福利產(chǎn)生的不利影響，那么亟須將市場(chǎng)準入（或更廣義的競爭）概念納入政府采購規則。競爭不僅有助于激發(fā)國內產(chǎn)業(yè)活力與創(chuàng )新能力，而且也有助于減少市場(chǎng)扭曲并提升經(jīng)濟效率。然而，在現實(shí)中，若一國率先通過(guò)歧視性政策來(lái)培育新興產(chǎn)業(yè)或維護衰退產(chǎn)業(yè)，即可能獲得先發(fā)優(yōu)勢，其他貿易伙伴出于自?；虿┺男睦?，亦可能隨即采取同類(lèi)做法，從而引發(fā)“你追我趕式”的競爭性歧視循環(huán)。
對于決策者而言，評估現行政策以及任何調整，對整體福利的影響至關(guān)重要。盡管政策制定往往伴隨各利益群體的多元訴求，政府對某些群體的偏袒若不足以彌補其他群體的損失（更遑論無(wú)法抵消政府支出的增量），則此類(lèi)歧視性政策便顯得低效。同理，堅持利用歧視性手段來(lái)排斥國際市場(chǎng)競爭也并非明智之舉。進(jìn)口削減與福利提升的關(guān)聯(lián)是一個(gè)受市場(chǎng)結構、國家競爭政策、比較優(yōu)勢等多重因素制約的復雜過(guò)程，任何信息不透明或不足都可能導致政府無(wú)法制定真正最優(yōu)的歧視性采購政策。與其如此，不如采取對所有競爭者一視同仁的非歧視原則作為基本規則，更可能取得兼顧效率與公平的成效。
歧視性政府采購政策的動(dòng)因
既然歧視性政府采購政策在減少進(jìn)口或增進(jìn)社會(huì )福利方面成效有限，甚至可能帶來(lái)反效果，那么為何一些國家仍普遍采取并延續歧視性采購政策？除單純的經(jīng)濟考量外，政治經(jīng)濟學(xué)的邏輯提供了另一種解釋。
——保護主義：不足以構成唯一或最可能的理由。
部分研究認為，歧視性采購政策主要出于保護主義動(dòng)機。誠然，短期內“排外式”政府采購能將潛在利潤機會(huì )轉移至國內供應商，帶來(lái)政治上可觀(guān)的即刻回報（如鞏固選票）。然而，若從經(jīng)濟效率與社會(huì )福利角度衡量，保護主義的成本相當高昂，且收益相對有限。政府通常傾向于用最小預算換取最大支持。因此，若僅從經(jīng)濟利益考量，昂貴且收益不顯著(zhù)的保護主義措施未必是最優(yōu)選。
——政治經(jīng)濟因素：政府采購的雙重屬性。
一是國內政治考量。政府采購兼具國際貿易與國內政治經(jīng)濟工具的雙重屬性。以發(fā)達國家為例，在民主環(huán)境下，各種利益集團（如行業(yè)協(xié)會(huì )、勞工組織、大型企業(yè)等）都會(huì )在采購立法、預算撥款等過(guò)程中展開(kāi)游說(shuō)，以獲取特定行業(yè)或群體的優(yōu)待。決策者出于選舉壓力或對政治支持的考量，往往更易接受這些訴求，制定實(shí)質(zhì)上的歧視性采購政策。尤其當一些產(chǎn)業(yè)面臨外國競爭壓力時(shí)，失業(yè)、產(chǎn)業(yè)外流等問(wèn)題會(huì )在短期內凸顯，政府更傾向采取立竿見(jiàn)影的保護措施，而不愿承擔長(cháng)遠的非歧視性開(kāi)放所帶來(lái)的政治風(fēng)險。
二是國際貿易中的分配不均。國際貿易利益并非均勻分配。在自由化過(guò)程中，相對劣勢的產(chǎn)業(yè)或群體將率先面臨衰退或失業(yè)的壓力，而預期的補償措施（如再培訓、產(chǎn)業(yè)轉型等）往往滯后。這些“輸家”群體的政治影響力并不容小覷，一旦他們的訴求未被滿(mǎn)足或未得到緩解，政府便可能在選舉中失去國內支持。歧視性政府采購雖然在整體福利角度下并不“劃算”，但卻能在短期內安撫潛在的“反對力量”，對政府而言具有相當的政治吸引力。
——歧視性政策的即時(shí)回報與長(cháng)期利益的矛盾。
一是短期政治收益。歧視性采購能在短期內帶來(lái)明確的“贏(yíng)家”，即獲益的國內企業(yè)和相關(guān)勞動(dòng)力。他們與政府往往結成緊密的政治聯(lián)盟，政府得以在選舉周期內收獲可見(jiàn)的政治紅利。然而，這種做法的代價(jià)是：政府支出增加、消費者剩余減少、整體福利或經(jīng)濟效率下滑。
二是長(cháng)期開(kāi)放成本與透明度難題。建立非歧視性采購政策體系往往需要一系列改革措施（如立法、監管、信息透明度提升等），可能會(huì )在短期內增加政府的行政成本或招致利益集團不滿(mǎn)。從政治周期的角度看，長(cháng)期收益難以與短期壓力抗衡。更何況，如果缺乏全面、可靠的市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)信息，政府難以準確設計所謂“最優(yōu)的歧視性政策”。一旦政策效果不及預期，亦可能失去選民支持。
——社會(huì )與公眾輿論的推動(dòng)。
一是民眾對“本土利益”的偏好。政府采購歧視不僅源自產(chǎn)業(yè)游說(shuō)，也得益于選民普遍存在“將訂單留在本土”的心態(tài)。比如，在美國加利福尼亞州海灣大橋采購案例中，公眾對合同授予外國鋼鐵企業(yè)表示強烈不滿(mǎn)，認為該項目本應為美國境內制造業(yè)創(chuàng )造就業(yè)。此類(lèi)社會(huì )輿情強化了政府在公共工程項目中傾向國內供應商的政治動(dòng)機。
二是非經(jīng)濟目標考量。政府采購常兼具非經(jīng)濟目標（如環(huán)境保護、社會(huì )政策、國防安全等）。在某些場(chǎng)合下，政府基于政治或公共利益考量，要求采購方滿(mǎn)足某些特定條件。這些政策雖并非傳統意義上的歧視，但也會(huì )對外國供應商產(chǎn)生準歧視效果。換言之，在WTO等多邊貿易框架下，如何平衡非經(jīng)濟目標與非歧視原則，一直是爭論的焦點(diǎn)之一。
盡管大量研究顯示，歧視性采購政策在增進(jìn)社會(huì )福利與減少進(jìn)口方面成效有限，但其政治經(jīng)濟驅動(dòng)力卻使其屢見(jiàn)不鮮。從短期政治利益出發(fā)，排外或偏袒政策能為政府帶來(lái)可觀(guān)的政治支持。從選民與利益集團的角度看，“將訂單留在本土”也極具吸引力。與此同時(shí)，非經(jīng)濟目標與國家安全、社會(huì )政策等考量，亦為歧視性政府采購提供了合法性空間。
因此，要真正推進(jìn)政府采購市場(chǎng)的開(kāi)放與非歧視化，需要正視各國決策者面對的政治壓力，并完善信息透明度、市場(chǎng)準入與補償機制，以化解產(chǎn)業(yè)轉型、失業(yè)等短期痛點(diǎn)。唯有如此，非歧視原則才可能得到實(shí)質(zhì)性的貫徹與執行，而不再被短期的政治收益或社會(huì )壓力所壓制。
結語(yǔ)
從重商主義與自由貿易的理論角力，到國際貿易體系在關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘下的演進(jìn)，再到政府采購領(lǐng)域所面臨的種種制度挑戰，可以看出政府采購已不再是單純的國內行為，而是多邊貿易體系中日益重要的組成部分。通過(guò)歷史回溯，我們看到自由貿易理念和大蕭條的教訓促成了多邊主義在經(jīng)濟領(lǐng)域的確立。然而，GPA并未在所有方面都納入與關(guān)稅減讓等同的非歧視義務(wù)，這在實(shí)際操作中造成了開(kāi)放范圍有限、談判推進(jìn)緩慢的現實(shí)局面。
政府采購中的歧視性做法體現了非關(guān)稅壁壘的典型特征，既可能以排他性方式直接排斥外國供應商，也可能通過(guò)價(jià)格優(yōu)惠、技術(shù)規范等形式將競爭優(yōu)勢向國內企業(yè)傾斜。大量理論與實(shí)證研究均發(fā)現，歧視性采購對減進(jìn)口、增產(chǎn)出或提高社會(huì )整體福利的效果并不顯著(zhù)，甚至在許多情形下會(huì )適得其反。然而，政治經(jīng)濟學(xué)視角表明，歧視性采購的盛行往往并非單純出于經(jīng)濟理性，而是源于政府滿(mǎn)足國內利益集團訴求、緩解選舉壓力、扶持新興或衰退產(chǎn)業(yè)，以及實(shí)現國防安全、社會(huì )政策等非經(jīng)濟目標的考量。
歧視性政府采購的負面影響不僅會(huì )削弱市場(chǎng)效率、阻礙國際貿易自由化，而且也可能在各國間引發(fā)“以鄰為壑式”的惡性循環(huán)。為抑制此種扭曲，學(xué)界與國際社會(huì )普遍主張將競爭概念全面引入政府采購規則之中，并強調通過(guò)提升市場(chǎng)準入、完善信息透明度和強化非歧視原則，從而在最大程度上兼顧經(jīng)濟效率與社會(huì )公平。對政府而言，如何在短期政治收益與長(cháng)期福利增長(cháng)之間取得平衡，既關(guān)乎國內產(chǎn)業(yè)轉型與就業(yè)，更關(guān)乎全球多邊貿易體系的健康發(fā)展。由此可見(jiàn)，只有在經(jīng)濟與政治層面進(jìn)行更深入的制度設計與協(xié)調改革，才能使政府采購在多邊貿易格局中更好地發(fā)揮推動(dòng)開(kāi)放、促進(jìn)創(chuàng )新與增進(jìn)福利的積極作用。
（作者系華東政法大學(xué)國際法學(xué)院助理研究員）
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