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如何提高采購人的采購能力
2025年07月01日 11:10 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 熊鍵 賈先勇 曹葆華
近年來(lái)，各地區、各部門(mén)不斷加強政府采購制度建設，規范采購行為，在提高資金使用績(jì)效、支持中小企業(yè)發(fā)展、助力鄉村振興等方面取得了顯著(zhù)成效。但個(gè)別采購人在政府采購過(guò)程中還存在采購管理較為粗放、內控制度不夠完善、履職水平有待提高、監督制度有所滯后等問(wèn)題，特別是在采購能力方面還有待提升。
存在的主要問(wèn)題
政府采購是一項政策性極強的工作，但在當前政府采購活動(dòng)中，很多采購人并不能真正理解、掌握政府采購相關(guān)法律法規，僅憑自己的理解與認識開(kāi)展政府采購工作，導致在采購過(guò)程中出現各種各樣的問(wèn)題。
——主管人員專(zhuān)業(yè)不夠。大部分采購單位沒(méi)有配置專(zhuān)職工作人員，一般由財務(wù)人員兼職或以項目牽頭人臨時(shí)辦理為主要模式。經(jīng)辦人員對政府采購法律法規不甚了解，導致執行政府采購事項不夠規范。
一是應采未采。比如，不嚴格執行集中采購目錄，符合集中采購目錄項目未集中采購；以化整為零的方式違規進(jìn)行拆分，擅自將集中采購事項改為分散采購事項；不按“政府采購合同履行中追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務(wù)的采購金額超過(guò)原合同采購金額的10%”規定，違規追加。
二是直接指定。對屬于集中采購目錄內或者達到采購限額的項目，出于多種原因，未按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）及其實(shí)施條例規定的采購方式和采購程序實(shí)施政府采購，直接與特定主體簽訂合同、實(shí)施交易。
三是先用后采。比如，采購人以“先上車(chē)后補票”的方式，邊招標邊實(shí)施或者先實(shí)施后招標，在招標結果未確定前，將項目或者項目中的某些工作提前交由供應商實(shí)施。
——采購實(shí)施隨意較大。部分采購人對采購政策不熟悉，加之政府采購預算編制簡(jiǎn)單、公共支出項目不夠細化、需求計劃不夠清晰、缺少計劃性和規范性等原因，導致采購隨意性大。
一是意向公開(kāi)流于形式。鑒于預算批復等因素，目前存在著(zhù)采購意向遲遲未發(fā)但項目采購卻早早執行的現象。如此一來(lái)，采購意向與項目采購嚴重脫節，形同虛設。還有的項目需求調查不夠充分，往往是采購人沒(méi)有綜合論證或論證流于形式，導致出現技術(shù)參數問(wèn)題，造成一次次流標或采購不到心儀的貨物或服務(wù)。
二是提報時(shí)間不夠及時(shí)。比如，對采購活動(dòng)的前瞻性考慮不周，沒(méi)能很好地執行政府采購需求管理規定；利用不規范的行政手段，干預政府采購；事先沒(méi)有編制采購計劃和預算，利用上級部門(mén)或本部門(mén)領(lǐng)導之名進(jìn)行應急采購；不顧采購程序，盲目限定采購時(shí)間及交貨時(shí)間，并對評標結果抱有個(gè)人成見(jiàn)，以“出了問(wèn)題要采購代理機構及監管部門(mén)承擔負責”等理由來(lái)施壓，從而達到不確認采購結果的目的。
三是采購實(shí)施不規范。編制招標文件時(shí)出現不合理條款，如未按規定落實(shí)中小企業(yè)政策、評分因素與采購需求不對應、技術(shù)參數存在指向性、設置歧視性和排他性條款、限制招標人不認可的投標人報名等，使內定企業(yè)和陪標企業(yè)順利入圍。
——內控制度不夠完善。部分采購單位沒(méi)有成體系的政府采購內控制度，導致采購工作中歧視或差別待遇、指定特定供應商等問(wèn)題出現。這反映出部分采購人對真實(shí)采購需求掌握不足，且獲取信息來(lái)源片面，進(jìn)而在實(shí)際工作中不能按制度執行。
一是限定參數。比如，設定與采購項目無(wú)關(guān)的供應商技術(shù)、商務(wù)條件，通過(guò)帶有傾向性、不合理的條件，排斥招標人未內定的潛在投標人；制定不平等的評標辦法，“量體裁衣”內定中標企業(yè)。
二是干預采購。在評審階段，有的采購人代表發(fā)表傾向性言論，明示或暗示授標意圖，或者干預其他專(zhuān)家獨立評審；在評審活動(dòng)結束后，如果不是中意供應商，那么有的采購人代表便以各種理由要求重新評審。
三是差別待遇。在合同簽訂階段，若不是心儀供應商，有的采購人往往以?xún)炔繉彶榘l(fā)現中標、成交供應商存在不符合采購文件要求等各種理由，拒不與供應商簽訂政府采購合同，或以各種理由要求重新評審。更有甚者不按照采購文件的規定，設置不合理的合同條款。如果與中標、成交供應商無(wú)法達成一致，那么就將不簽訂合同的責任轉嫁給中標、成交供應商，變相拒絕與供應商簽訂政府采購合同。
——監督機制不夠健全。采購單位內控制度的不完善，導致內部監督制度不夠健全，外部監督也缺乏獨立的第三方機構對政府采購活動(dòng)進(jìn)行定期審計和評估。
一是監督制度不完善。部分采購單位缺乏監督流程、手段和反饋等具體操作性?xún)热?，在?shí)際監督過(guò)程中，關(guān)注專(zhuān)項性監督和突擊性檢查，而往往忽視日常監督；重視某一事項或環(huán)節的檢查，而忽視全方位的跟蹤檢查；側重于事后監督，而忽略事前、事中監督，影響監督效能發(fā)揮。
二是職責履行不到位。雖然《政府采購法》第十三條明確規定各級人民政府財政部門(mén)是負責政府采購監督管理的部門(mén)，但采購人自身也有對采購活動(dòng)的監督職責。在實(shí)際操作中，部分采購人可能存在對法律條款理解不深等情況，導致監督職責不能得到充分履行。
三是問(wèn)責力度不夠。追責機制缺失，導致監督與被監督者之間無(wú)法形成有效制約。比如，問(wèn)題發(fā)生時(shí)往往因責任不清、證據不足而無(wú)法有效問(wèn)責，形成“破窗效應”，導致有時(shí)采購價(jià)格偏高，問(wèn)題頻頻發(fā)生。
主要對策措施
——壓實(shí)主體責任。不斷壓實(shí)采購人主體責任，為采購活動(dòng)的全過(guò)程、全周期、全壽命負責，同樣也要為其受托方采購代理機構的行為負責。
一是發(fā)揮主體責任。要明晰責任主體，積極對政府采購工作科學(xué)決策、充分論證；精準編制招標文件、評標辦法、合同條款，按照規定程序進(jìn)行申請、報批；項目采購預算要經(jīng)財政評審，并以評審結果作為采購控制價(jià)；嚴格按照批準的項目預算、采購內容、組織形式、采購方式進(jìn)行采購；對涉及采購需求編報、采購文件編制、采購任務(wù)執行等各步驟、環(huán)節的業(yè)務(wù)工作，都要明確相關(guān)責任人。
二是過(guò)程跟蹤留檔。對受理工作、處置情況，要隨時(shí)做好記錄；對期間形成的各類(lèi)文件資料，要建立專(zhuān)門(mén)檔案，留下歷史記錄，以備事后查證。
三是明確責任追究。實(shí)行終身責任追究制，按照責權一致性原則，若出現問(wèn)題，則重點(diǎn)追究責任人及負責部門(mén)的責任；對營(yíng)私舞弊、以權謀私、收受賄賂等行為，堅決嚴肅查處；對主體責任落實(shí)不到位導致投訴事項成立數量較多的，財政部門(mén)可重點(diǎn)約談或開(kāi)展專(zhuān)項監督檢查；給他人造成損失的，依法承擔相關(guān)法律責任。
——強化需求管理?！墩少徯枨蠊芾磙k法》第五條明確規定，采購人對采購需求負有主體責任，對采購需求和采購實(shí)施計劃的合法性、合規性、合理性負責。采購需求計劃是實(shí)現規范采購和精細采購的重要前提，應根據不同采購項目的特點(diǎn)和技術(shù)要求，編報規范細化的需求。
一是及時(shí)公開(kāi)采購意向。意向公開(kāi)的內容應全面反映出項目的完整情況，以便潛在供應商了解采購項目信息，提前做好參與采購活動(dòng)的準備，確保各潛在供應商平等參與采購活動(dòng)，實(shí)現市場(chǎng)的充分競爭。
二是做好需求調研。在采購需求確定之前，采購人應該進(jìn)行完整的市場(chǎng)調研。通過(guò)調查、詢(xún)問(wèn)、評估等方式，充分了解采購項目標的的市場(chǎng)供給情況、相同項目采購的歷史成交記錄、售后服務(wù)以及可能涉及產(chǎn)品更新?lián)Q代的后續采購和該產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格等信息。根據調研結果，對采購項目進(jìn)行可行性分析，并在此基礎上對采購項目規格、型號、數量、服務(wù)和商務(wù)要求進(jìn)行準確詳盡表述。組織對采購需求的復核與審查，使采購需求編制合法合規、內容全面清晰、前后表述一致。
三是充分參數論證?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第十五條第二款規定，“除因技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時(shí)，應當就確定采購需求征求相關(guān)供應商、專(zhuān)家的意見(jiàn)?！惫P者認為，在計劃編制的初期和計劃審核的關(guān)鍵期，采購人應避免照搬現有產(chǎn)品技術(shù)指標或網(wǎng)上產(chǎn)品介紹，而應進(jìn)行信息資源調查和分類(lèi)整理，組織評審專(zhuān)家對編制的采購文件進(jìn)行論證，確保評標標準的科學(xué)性和合理性，形成參數合規完整、沒(méi)有差別待遇、需求準確規范的采購計劃。
——健全內控制度。采購單位內控制度建設是確保政府采購工作順利進(jìn)行的基礎，通過(guò)對采購各環(huán)節進(jìn)行全面而細致的規定，能夠使采購工作有章可循、有據可依，確保其規范化、標準化。
一是健全內控制度。采購單位應在主管預算單位的指導下，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線(xiàn)，結合本單位實(shí)際情況，制定可行的內控制度，實(shí)現單位內部權力在政府采購活動(dòng)運行中的有效制約。
二是提升人員素質(zhì)。建立健全預算編制、采購代理機構選擇、采購方式確定等重點(diǎn)環(huán)節的內控機制，加強有關(guān)人員對《政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》等相關(guān)法律法規的學(xué)習，從而促進(jìn)其科學(xué)確定采購方式，合理編制招標文件、評標辦法、合同條款。
三是落實(shí)責任追究。對于采購過(guò)程中出現的違規行為，必須堅決予以嚴肅處理，追究相關(guān)人員的責任。同時(shí)，通過(guò)責任追究制度，及時(shí)發(fā)現和糾正問(wèn)題，防止問(wèn)題擴大化。如果發(fā)現采購人員在供應商選擇過(guò)程中存在徇私舞弊的行為，應立即進(jìn)行調查，并根據情節嚴重程度給予相應處罰。
——抓好全域監管。2024年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政府采購領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設法規體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》，對加強采購人監管提出了新要求。
一是建立綜合監管體系。加強對采購人全方位監管，從采購預算編制、需求管理、意向公開(kāi)、計劃管理，到合同管理、資金支付、信息公開(kāi)、爭議處理、監督管理、績(jì)效管理、內控制度、檔案管理等環(huán)節，形成全流程監管體系。通過(guò)事前明確要求、事中加強控制、事后進(jìn)行評價(jià)的機制，強化對采購人的有效監管。
二是實(shí)施常態(tài)監管機制。開(kāi)展定向抽查和不定向抽查相結合的隨機抽查機制，特別要加強對評標過(guò)程和合同簽訂環(huán)節的監管。將采購人的投標文件與開(kāi)標時(shí)各項承諾情況進(jìn)行認真核對，防止供需雙方簽訂的合同違背招標文件和中標供應商投標文件的實(shí)質(zhì)性?xún)热荨?/font>
三是嚴肅處置違規行為。對存在違法違規線(xiàn)索的采購項目，開(kāi)展定向檢查。對日常監管事項，通過(guò)隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員等方式，開(kāi)展不定向檢查，監督項目人員是否守規守紀，壓緊、壓實(shí)各類(lèi)人員責任。對發(fā)現的問(wèn)題，要嚴格依法進(jìn)行處理處罰，并將結果進(jìn)行通報。對逾越紅線(xiàn)、觸犯禁令、頂風(fēng)違紀的，發(fā)現一起、查處一起，嚴肅追究相關(guān)責任人的責任。對典型案例通報曝光，進(jìn)行嚴厲查處，推動(dòng)政府采購活動(dòng)規范有序開(kāi)展。
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