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框架協(xié)議在緊急采購中的運用與挑戰
2025年05月20日 09:11 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 張小平
框架協(xié)議是一種在采購人和供應商之間建立長(cháng)期關(guān)系的法律安排。根據《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)110號令）第二條規定，框架協(xié)議采購是指，集中采購機構或者主管預算單位對技術(shù)、服務(wù)等標準明確、統一，需要多次重復采購的貨物和服務(wù)，通過(guò)公開(kāi)征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議確定規則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式?？蚣軈f(xié)議的核心特征是兩階段性：第一階段是為特定需求建立供應商池并與之簽訂框架協(xié)議，在協(xié)議中規定未來(lái)交易的主要條款，如交付期限、單價(jià)、付款條件等；第二階段是實(shí)際需求發(fā)生后，選定具體的供貨商，簽訂合同，完成交付。在狹義上，框架協(xié)議是指作為第一階段成果的法律文件；在廣義上，框架協(xié)議是指整個(gè)兩階段的操作過(guò)程。
為什么框架協(xié)議可以用于緊急采購
框架協(xié)議是為頻發(fā)的重復交易設計的?？蚣軈f(xié)議的核心在于通過(guò)預先設定的合作框架和規則，實(shí)現快速響應、成本可控和供應穩定。筆者認為，框架協(xié)議方法具有一些特殊的內在屬性，故可以在緊急采購中得到廣泛應用。
——預先設定條款，加速采購流程。在緊急采購中，時(shí)間是最稀缺的資源?？蚣軈f(xié)議通過(guò)預先約定價(jià)格、質(zhì)量標準、交付條件等核心條款，使采購人無(wú)需在緊急情況發(fā)生時(shí)重新談判合同細節，可以直接調用協(xié)議內容下單。換言之，框架協(xié)議通常已經(jīng)通過(guò)法律審查，完成授權，故采購人在緊急情況下可以直接依據協(xié)議執行采購，避免因對采購合規性的審查而產(chǎn)生延誤。
——避免單一來(lái)源，遏制價(jià)格壟斷。緊急采購經(jīng)常面臨供應商壟斷風(fēng)險?？蚣軈f(xié)議通過(guò)開(kāi)放式或封閉式名單的方法引入多個(gè)供應商，確保采購人在緊急情況下仍能夠通過(guò)競爭獲得合理價(jià)格。同時(shí)，框架協(xié)議可以通過(guò)固定價(jià)格或動(dòng)態(tài)調價(jià)機制，防止供應商在緊急情況下坐地起價(jià)。
——應對緊急采購的特殊關(guān)切。實(shí)踐中，緊急采購容易出現腐敗或濫用公共資金的情況，故需要采取相應的應對措施。常見(jiàn)的方法是使納稅人或社會(huì )公眾可以通過(guò)及時(shí)的信息披露進(jìn)行監督。而框架協(xié)議采購可以通過(guò)透明度措施（如公開(kāi)合同數據、供應商注冊審核）等，降低緊急采購中的腐敗風(fēng)險。
使用框架協(xié)議方法進(jìn)行緊急采購所面臨的問(wèn)題與挑戰
——框架協(xié)議采購在適用范圍上的限制?？蚣軈f(xié)議隱含了一個(gè)前提，就是對所采購產(chǎn)品和服務(wù)的需求可以預測。因此，在緊急采購中，框架協(xié)議采購多用于眾所周知一定會(huì )發(fā)生的緊急情況（如極端天氣），而對于難以預測的緊急情況（如疫情）則較難適用。當然，如果難以預測的緊急情況持續較長(cháng)時(shí)間，則可以通過(guò)建立新的框架協(xié)議來(lái)滿(mǎn)足緊急采購的需求。
——框架協(xié)議采購具體模式的選用?？蚣軈f(xié)議采購一般有三種模式：模式一是封閉式框架協(xié)議，無(wú)第二階段競爭。這種模式適用于采購需求明確、因條件標準化而僅需調整數量和交付時(shí)間的采購場(chǎng)景。雖然該模式采購效率高，但靈活性相對有限，主要體現在數量和交付時(shí)間上。模式二是封閉式框架協(xié)議，有第二階段競爭。在這一模式中，供應商數量固定，協(xié)議期內不可變更。選擇多家供應商參與，形成競爭關(guān)系，采購條件和價(jià)格在第二階段競爭中確定。這種模式適用于采購需求復雜，條件難以完全標準化，需通過(guò)競爭進(jìn)一步優(yōu)化的采購場(chǎng)景，為采購人提供了更高程度的靈活性和競爭性。模式三是開(kāi)放式框架協(xié)議，有第二階段競爭。這種模式允許新供應商加入，協(xié)議期內可動(dòng)態(tài)調整。多家供應商參與，形成競爭關(guān)系，采購條件和價(jià)格在第二階段競爭中確定。這種模式適用于技術(shù)迭代快、需保持市場(chǎng)活力的采購場(chǎng)景，能夠更適應市場(chǎng)變化和技術(shù)迭代，保持競爭力。在具體采購活動(dòng)中，選擇什么樣的框架協(xié)議方式，要根據采購需求的明確程度、市場(chǎng)競爭的激烈程度、供應商的多樣性、采購規模和預算等因素確定。110號令規定，封閉式框架協(xié)議采購是框架協(xié)議采購的主要形式，并明確在封閉式框架協(xié)議中，直接選定方式是確定第二階段成交供應商的主要方式。這體現了制度設計上的簡(jiǎn)約化追求，在提高緊急采購效率的同時(shí)，也規制了框架協(xié)議采購方式的適用范圍。
——價(jià)格調整所面臨的限制。界定框架協(xié)議的核心要素是需求。110號令明確，框架協(xié)議采購需求在框架協(xié)議有效期內不得變動(dòng)，并規定同一框架協(xié)議采購應當使用統一的采購合同文本，采購人、服務(wù)對象和供應商不得擅自改變框架協(xié)議約定的合同實(shí)質(zhì)性條款。在緊急采購的情況下，如果市場(chǎng)供需形勢發(fā)生變化，那么能否調整價(jià)格？從文字上看，110號令對此并未作出正面回應。如果完全不允許調整價(jià)格，那么可能削弱通過(guò)框架協(xié)議采購方式進(jìn)行采購的應變能力；如果允許價(jià)格調整，那么供應商可能利用緊急需求抬價(jià)，導致成本失控。筆者認為，可行的解決方法是在框架協(xié)議中加入價(jià)格調整機制，如價(jià)格浮動(dòng)公式，以增強框架協(xié)議采購方式的應變能力和對價(jià)格調整的控制能力。
——供應商能力管理。緊急采購需要實(shí)時(shí)監控供應商能力（如庫存和產(chǎn)能），但框架協(xié)議缺乏動(dòng)態(tài)更新機制。尤其在緊急采購的初期，這個(gè)缺陷可能導致應急采購難以發(fā)揮應有的作用。強化對供應商能力的管理是緊急采購中一直討論的話(huà)題。在框架協(xié)議采購方式的語(yǔ)境下，有兩個(gè)可供考慮的制度選項：一是要求供應商動(dòng)態(tài)更新關(guān)于供應能力的信息，防止信息滯后；二是充分利用好順序輪候、二次競價(jià)等確定第二階段成交供應商的方式，協(xié)調好多供應商之間的關(guān)系，提高供應鏈韌性。
在筆者看來(lái)，框架協(xié)議采購方式有兩個(gè)適用場(chǎng)景：一是重復采購；二是緊急采購。110號令的制度設計，主要著(zhù)眼于重復采購，尚未對框架協(xié)議采購方式在緊急情況下的適用作出必要的例外規定。一方面，基于重復采購所設計的框架協(xié)議采購制度，能夠在一定限度內減少緊急采購的使用；另一方面，應著(zhù)眼于緊急采購的特殊需求，補充必要的專(zhuān)門(mén)規則，提高框架協(xié)議采購方式在緊急采購場(chǎng)景下的適應能力。
（作者系中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）
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