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探索框架協(xié)議采購標準化體系建設（上）
2023年10月10日 08:52 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 史學(xué)軍
《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）將“小碎散”采購活動(dòng)轉化為“合縱連橫”的規模優(yōu)勢，并引入全生命周期成本理念，科學(xué)合理地確定采購需求，形成充分競爭機制，賦予集中采購機構對采購第二階段的監管職責。自2022年3月1日實(shí)施以來(lái)，《暫行辦法》有效解決了協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購出現的買(mǎi)得便宜用得貴、越買(mǎi)越貴、入圍結果和結算價(jià)格“兩張皮”等問(wèn)題，對于規范小額零星采購有著(zhù)重要的現實(shí)意義。
為加快框架協(xié)議采購方式在全省域內規范實(shí)施，山西省公共資源交易中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中心）緊緊圍繞《暫行辦法》和項目實(shí)施情況，先后多次開(kāi)展實(shí)地調研，全面摸清存在的問(wèn)題并剖析問(wèn)題形成的原因，進(jìn)而提出解決問(wèn)題的對策，旨在探索一套框架協(xié)議采購標準化體系，引領(lǐng)全省框架協(xié)議采購工作科學(xué)、規范、高效地實(shí)施。
山西省框架協(xié)議采購工作基本情況
中心將探索框架協(xié)議采購標準化體系作為切入點(diǎn)和突破口，從采購流程、采購程序、操作規程、信息化建設等方面入手，積極指導各市中心開(kāi)展采購工作，引領(lǐng)全省框架協(xié)議采購工作向前推進(jìn)。
——搭建框架協(xié)議采購信息化平臺。按照《暫行辦法》的要求，在全國尚無(wú)經(jīng)驗和案例可循的情況下，中心積極配合山西省財政廳，率先搭建了框架協(xié)議采購信息化平臺，并于2022年7月投入運行。該平臺搭建在省財政廳的電子賣(mài)場(chǎng)下，實(shí)現了與省政府采購一體化平臺的對接，第一階段采購結果在電子賣(mài)場(chǎng)上架，采購單位在線(xiàn)上進(jìn)行采購。具體來(lái)看，從采購單位的角度，該平臺實(shí)現了在線(xiàn)申報采購計劃、在線(xiàn)下單、在線(xiàn)簽訂采購合同、在線(xiàn)付款的全流程電子化；從中心作為征集人的角度，該平臺實(shí)現了第一階段征集入圍、第二階段管理的全流程電子化；從經(jīng)營(yíng)主體的角度，該平臺實(shí)現了在線(xiàn)參與征集活動(dòng)、在線(xiàn)簽訂框架協(xié)議、在線(xiàn)銷(xiāo)售產(chǎn)品（服務(wù)）的全流程電子化。
——率先實(shí)施框架協(xié)議采購項目。在信息化平臺搭建完成后，中心以激光打印機作為首個(gè)采購品目，在開(kāi)展大量需求調查、專(zhuān)家論證的基礎上確定采購需求、擬定采購方案、編制征集文件、發(fā)布征集公告，于2022年7月29日實(shí)施了全國集中采購機構首個(gè)框架協(xié)議采購項目。截至2023年9月初，中心共組織實(shí)施了激光打印機、省財政廳為中小微企業(yè)購買(mǎi)代理記賬服務(wù)、車(chē)輛保險服務(wù)、乘用車(chē)、印刷服務(wù)、車(chē)輛維修和保養服務(wù)等6個(gè)框架協(xié)議采購項目，并指導各市中心開(kāi)展了部分區域聯(lián)動(dòng)框架協(xié)議采購項目。
——制定《框架協(xié)議采購項目組織實(shí)施操作規程》。結合調研結果，中心了解到全省迫切需要統一的操作規程來(lái)指導工作。為此，中心制定了《框架協(xié)議采購項目組織實(shí)施操作規程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《操作規程》），并面向全省征求意見(jiàn)。隨后，中心共收到10條意見(jiàn)，經(jīng)分析研究采納了其中6條，并據此重新組織進(jìn)行了修訂。新的《操作規程》嚴格規范了采購項目實(shí)施的全流程、各環(huán)節，為開(kāi)展框架協(xié)議采購工作提供了制度保障。
——推行“承諾+信用”方法。為減輕經(jīng)營(yíng)主體的成本壓力，中心在實(shí)施框架協(xié)議采購項目中大力推行“承諾+信用”辦法，即在資格審查環(huán)節經(jīng)營(yíng)主體只需提供滿(mǎn)足相應條件的書(shū)面承諾，不再提供財務(wù)報告、納稅社保等證明材料，從而減少了經(jīng)營(yíng)主體參與征集活動(dòng)的人力、財力和精力。如有不實(shí)情形，經(jīng)營(yíng)主體將依法承擔相應的法律責任，倒逼其強化遵紀守法、公平競爭的意識，有利于形成公開(kāi)、公平、公正、誠信的框架協(xié)議采購營(yíng)商環(huán)境。
存在的問(wèn)題
——采購需求標準制定難度大。山西省集中采購目錄內貨物類(lèi)品目共25個(gè)，種類(lèi)繁雜、參數多、分包復雜、最高限價(jià)難以確定，主要表現為：一是需求編制工作量大。鑒于打印機、臺式計算機、家具等品目對應的產(chǎn)品數以萬(wàn)計，采購單位若想開(kāi)展需求調查，摸清產(chǎn)品的各項指標參數，則需投入大量的人力和時(shí)間，導致工作量呈指數級增長(cháng)。例如，對于一般性的采購項目，中心工作人員在1個(gè)工作日內就能完成前期文件制作，而對于框架協(xié)議采購項目，僅一個(gè)品目的需求調查，中心工作人員花10個(gè)工作日也難以形成需求初稿。二是需求編制專(zhuān)業(yè)性強。像電梯這類(lèi)專(zhuān)業(yè)性要求高的品目，對工作人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求也高，導致其采購需求的制定更加困難。
山西省集中采購目錄內服務(wù)類(lèi)品目共8個(gè)，需求編制困難重重，主要表現為：一是服務(wù)要求維度多。車(chē)輛維修和保養屬于區域聯(lián)動(dòng)項目，需綜合考慮省、市、縣、鄉四級實(shí)際需求，且采購標的有公務(wù)用車(chē)、摩托車(chē)、垃圾車(chē)、道路養護車(chē)等車(chē)輛維修，加上保養種類(lèi)多、配件多。二是服務(wù)標準難以統一。在印刷服務(wù)品目采購中，中心嚴格按照省財政廳《關(guān)于省直部門(mén)印刷費支出標準》的要求，對公文印刷、資料匯編、單色、彩色宣傳頁(yè)設置了最高單價(jià)標準，但各市財政部門(mén)并沒(méi)有出臺相關(guān)的指導文件，市中心在執行采購時(shí)只能結合市場(chǎng)供給情況和地方經(jīng)濟情況確定最高限價(jià)標準，導致標準難以統一。
——框架協(xié)議采購信息化平臺功能不完善。目前，全國大部分省市框架協(xié)議采購工作尚處于摸索階段，沒(méi)有成熟的經(jīng)驗可供借鑒，在框架協(xié)議采購信息化平臺建設方面也沒(méi)有明確的標準可供參考。中心使用的信息化平臺由于在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下搭建完成，因此還存在靈活性差、功能單一、測試不夠、技術(shù)響應不及時(shí)等問(wèn)題。例如，該平臺開(kāi)始僅有貨物類(lèi)一個(gè)模板，后面根據項目實(shí)施的需要增加了服務(wù)類(lèi)模板，但鑒于服務(wù)類(lèi)項目個(gè)性化差異較大，一個(gè)模板難以滿(mǎn)足實(shí)際工作的需要。又如，在印刷服務(wù)項目實(shí)施中，該平臺不具備經(jīng)營(yíng)主體統一折扣率報價(jià)功能，而現場(chǎng)開(kāi)發(fā)測試耗時(shí)較長(cháng)，直接影響了項目進(jìn)度。
——個(gè)別框架協(xié)議采購結果不夠理想。貨物項目框架協(xié)議采購的入圍供應商是產(chǎn)品的廠(chǎng)商或者廠(chǎng)商唯一授權供應商。作為全省貨物項目的征集人，中心希望更多的廠(chǎng)商參與到征集活動(dòng)中，也希望大品牌、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品能夠入圍，參與到第二階段采購中，但從已經(jīng)實(shí)施的個(gè)別項目來(lái)看，結果并不理想。一是存在部分供應商不了解的問(wèn)題。有的供應商對框架協(xié)議這種全新的采購方式聞所未聞，根本沒(méi)有關(guān)注采購活動(dòng)。例如，某大型保險公司就因為不了解這種采購方式而錯過(guò)了報名時(shí)間，未能參加征集活動(dòng)。二是存在部分供應商不會(huì )用的問(wèn)題。有的供應商雖然了解一些，但是看不懂、不愿學(xué)，導致不會(huì )用的問(wèn)題。例如，在印刷服務(wù)項目中就有供應商不會(huì )使用信息化平臺，未能成功解密，導致無(wú)法參加后續的評審活動(dòng)。三是存在個(gè)別大企業(yè)不重視的問(wèn)題。個(gè)別規模大的供應商習慣于老經(jīng)驗、老辦法，對征集活動(dòng)不夠重視，其響應文件制作得比較粗糙，因存在低級錯誤而導致廢標。
——第二階段對供應商的管理機制不健全。目前實(shí)施的項目對第二階段的管理僅局限于價(jià)格管理，即入圍產(chǎn)品的成交價(jià)格不高于入圍價(jià)格，還沒(méi)有建立供應商綜合考核和評價(jià)機制。例如，對不按時(shí)履約、以次充好、服務(wù)質(zhì)量差的供應商缺少約束條款。另外，目前用戶(hù)反饋渠道局限于電話(huà)、微信公眾號等，缺少在線(xiàn)用戶(hù)反饋和評價(jià)模塊。此外，信用評價(jià)機制要與現有采購一體化平臺對接，但財政部門(mén)尚未建立相關(guān)的量化指標，也沒(méi)有系統開(kāi)發(fā)的實(shí)際需求。
原因剖析
——對框架協(xié)議采購工作認識不足。自《暫行辦法》出臺以來(lái)，中心部分工作人員認為框架協(xié)議采購方式就是將協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購換了一種說(shuō)法，對法律學(xué)習的不深、不精、不專(zhuān)，導致存在用老辦法解決新問(wèn)題的工作思路，沒(méi)有真正認識到上述采購方式的本質(zhì)區別，也沒(méi)有清晰認識到中心作為征集人提出采購需求的工作難度，更沒(méi)有認識到經(jīng)營(yíng)主體響應程度已成為影響采購結果的關(guān)鍵因素，對整個(gè)框架協(xié)議采購全流程工作量的估計、工作難度的認識不夠到位。
——向先進(jìn)省市學(xué)習得不夠。自《暫行辦法》出臺以來(lái)，中心還停留在依靠以往經(jīng)驗和自己對政策的理解來(lái)推進(jìn)項目實(shí)施，向先進(jìn)省市學(xué)習得還不夠。例如，截至2023年9月初，江蘇省政府采購中心已完成了集采目錄內25個(gè)品目的采購工作，位列全國首位，但中心尚未前往實(shí)地學(xué)習、當面取經(jīng)。此外，中心對自身在全國所處位次還不夠明確，主動(dòng)擔當作為、敢為人先的勁頭不足，缺乏定向發(fā)力、揭榜掛帥、勇?tīng)幰涣鞯母蓜拧?/font>
——一體化推進(jìn)省市框架協(xié)議采購工作力度不夠。中心與各市中心長(cháng)期以來(lái)在行政體制上不相隸屬，導致在框架協(xié)議采購工作中各自為政，都是按照本級政府或財政的要求執行采購工作。中心基于上輪部分品目協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購到期的現狀，將工作重點(diǎn)放在了組織項目實(shí)施、信息化平臺建設上，沒(méi)有與市中心形成良好的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制。筆者認為，省中心作為全省框架協(xié)議采購工作的帶頭人，缺乏總體的規劃和合理的分工，在精準化研究、一體化推進(jìn)方面力度不夠，導致各市服務(wù)類(lèi)項目需求編制投入大量重復勞動(dòng)力，出現同一品目采購需求差異性大的問(wèn)題，影響了全省框架協(xié)議采購工作的整體進(jìn)度。
——破解信息化平臺“建用分離”問(wèn)題的舉措不多。全省框架協(xié)議采購信息化平臺建設單位為省財政廳，省中心和各市中心為信息化平臺使用方，存在明顯的“建用分離”現象。由于中心不是真正意義上的甲方，導致實(shí)際工作的需求承建方不能快速高效地響應，嚴重影響了工作效率。針對這一現狀，中心在溝通協(xié)調、需求跟進(jìn)方面發(fā)力不夠，沒(méi)有對信息化平臺功能完善、故障修復、技術(shù)支撐等設置明確的時(shí)限要求，也沒(méi)有建立常態(tài)化需求對接機制，導致承建方對中心的需求不夠重視，信息化平臺支撐作用沒(méi)有真正發(fā)揮。
（作者系山西省公共資源交易中心政府集中采購三處處長(cháng)）
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