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　　無(wú)論從經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)，還是從全球公共采購的發(fā)展趨勢來(lái)看，“物有所值”（Value for Money，VfM）均為政府采購制度所追求的目標。

　　（一）“物有所值”是所有采購的源動(dòng)力

　　從經(jīng)濟學(xué)的視角來(lái)看，資源是稀缺的，因而無(wú)論何種類(lèi)型的采購都涉及到一個(gè)核心命題：怎樣用最少的資源獲得最大的產(chǎn)出，即如何實(shí)現“物有所值”。從過(guò)去全球政府采購的實(shí)踐與發(fā)展來(lái)看，“低價(jià)”曾經(jīng)是公共采購追求的單一目標，但導致采購質(zhì)量不高，而近十幾年的實(shí)踐表明，不以?xún)r(jià)格作為唯一考量因素的“物有所值”目標逐漸被人們所接受。

　　采購的最優(yōu)結果應是采購對象質(zhì)量最好、價(jià)格最低、風(fēng)險最小，且恰好能滿(mǎn)足采購人的需求，但現實(shí)中難以同時(shí)實(shí)現。若在政府采購中一味地追求“價(jià)低”，供應商為維持合理的利潤水平，只能供應質(zhì)量差一些的產(chǎn)品或服務(wù)。特別是，政府采購是政府宏觀(guān)調控的重要工具之一，承載了一些社會(huì )目標的實(shí)現，采購中更需要采購者通盤(pán)考慮，而不能絕對地以“最低價(jià)”作為取舍標準。

　　（二）新公共管理運動(dòng)催生“物有所值”

　　英國較早提出政府采購“物有所值”概念。1988年，英國的格蘭迪（R. Glendinning）分析了政府公共支出中“物有所值”的核心含義。隨后，理論界著(zhù)手研究衡量“物有所值”的定性標準和定量標準，以更好地指導實(shí)踐。英國財政部近年提出“物有所值是產(chǎn)品或服務(wù)全壽命周期內成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合，以滿(mǎn)足使用者的需求，物有所值不是最低投標價(jià)”，這一定義被很多國家效仿。

　　“物有所值”之所以在英國被較早提出，與始于上世紀80年代“新公共管理運動(dòng)”有著(zhù)直接的關(guān)系。英國是“新公共管理運動(dòng)”的發(fā)源地，強調“重塑政府”“再造政府”，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，“物有所值”作為評價(jià)市場(chǎng)主體及其提供的公共服務(wù)質(zhì)量的標準被提上日程?？梢哉f(shuō)，政府采購中的“物有所值”是新公共管理運動(dòng)的必然產(chǎn)物，是與政府職能轉變、建設服務(wù)性政府、建設效能政府分不開(kāi)的。

　　（三）公共采購日漸追求“最佳物有所值”

　　2000年以來(lái)的歐美國家的公共采購中開(kāi)始強調“物有所值”，尤其強調不能簡(jiǎn)單地以“投標報價(jià)”作為政府采購的唯一取舍標準。2008年金融危機后，各國和地區政府尤其注重政府采購政策功能的發(fā)揮，瞄準實(shí)現采購的“最佳物有所值”（Best Value for Money）。例如，通過(guò)增加國貨采購力度，擴大國內需求，撬動(dòng)社會(huì )總需求；發(fā)揮政府采購對創(chuàng )新的引導，促進(jìn)國家創(chuàng )新能力的提升；適時(shí)調整綠色采購策略，促進(jìn)經(jīng)濟結構調整，實(shí)現社會(huì )可持續發(fā)展，等等。意大利兩位學(xué)者阿爾巴諾和斯巴羅（Albano，G.L.，Sparro，M.，2010）提出，政府采購是否“物有所值”不能僅僅考慮經(jīng)濟成本，而應從全社會(huì )的角度來(lái)判斷（Social Value for Money）。從2011年-2016年新一輪四大國際政府采購規則（即聯(lián)合國《公共采購示范法》、WTO《政府采購協(xié)議》、歐盟公共采購指令體系以及世界銀行采購規則）修訂看，都毫無(wú)例外地將“物有所值”寫(xiě)入其中。

　　二、政府采購“物有所值”制度目標的概念界定與特征

　　（一）有關(guān)“物有所值”目標的概念界定

　　圍繞“物有所值”，理論界的概念性觀(guān)點(diǎn)主要有：一是認為“物有所值”是采購對象全壽命周期成本、效益、風(fēng)險和質(zhì)量（與目標的吻合度）的最優(yōu)組合（HM Treasury，2003；Ismail等，2012）；二是認為 “物有所值”的核心是管理學(xué)上的“3E”，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）(Glendinning，1998；Grimsey & Lewis，2005)；三是強調“物有所值”不一定是最低經(jīng)濟成本，而是政府考慮所有成本后能獲得的最大收益，政府通過(guò)矯正市場(chǎng)失靈更有效地行使職能以實(shí)現物有所值（HM Treasury，2003；Coldrey，2006）。

　　此外，實(shí)務(wù)界對政府采購“物有所值”概念也從不同角度作了界定。如英國財政部、香港PPP指南都將“物有所值”界定為全壽命周期內成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合。澳大利亞—新西蘭政府采購協(xié)定文本中指出，“物有所值”是“滿(mǎn)足采購實(shí)體需要的資金的最佳可獲得結果”。新加坡政府采購中也規定，“物有所值”意指全壽命周期內收益和成本的最優(yōu)平衡，表現為“3E原則”。英國官方航空指南（OAG，Official Airline Guide）中指出，物有所值是“所有者（采購方）總成本的最佳的可能結果”，可見(jiàn)，這一界定更側重于對總成本的考察。新西蘭陸地運輸采購中規定，物有所值是以有效率和經(jīng)濟性的方式采購產(chǎn)品或者服務(wù)，有效率性和經(jīng)濟性均包含但不限于財務(wù)上的特征。

　　（二）“物有所值”概念的共性特征

　　1.“物有所值”是個(gè)多維目標體系。這種多維目標包括采購對象的成本、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、可能的風(fēng)險、各種收益、對社會(huì )創(chuàng )新的撬動(dòng)、對環(huán)境保護的貢獻等?！皟r(jià)格低”不是“物有所值”目標考慮的唯一因素。因此，“物有所值”不一定是投標商報價(jià)中的最低報價(jià)。

　　2.“物有所值”關(guān)注全壽命周期成本（Whole life costs，Life-cycle cost）?！拔镉兴怠蹦繕艘紤]所采購的貨物、工程和服務(wù)的全壽命周期內所發(fā)生的成本，包括初始成本、后續投入成本、處置成本等。

　　3.“物有所值”目標通常細化為管理學(xué)上的“3E原則”，即“經(jīng)濟性”“效率性”和“有效性”。

　　4.判斷是否物有所值要以“社會(huì )成本效益分析法”為準。成本效益分析是“物有所值”分析通常采用的方法。其中“效益”的計算，既要考慮項目全壽命周期內的貨幣因素和經(jīng)濟效益，也要考慮非貨幣因素和社會(huì )效益。相應的，“成本”的計算既要考慮能用貨幣衡量的經(jīng)濟成本，也要考慮很難直接用貨幣量化的社會(huì )成本。

　　5.“物有所值”是指導政府采購活動(dòng)的“基準”?！拔镉兴怠奔仁悄繕擞质菢藴?，即，政府采購的執行要以“物有所值”為最終目標，同時(shí)評價(jià)政府采購行為和采購結果成功與否也要以“物有所值”為參考標準。

　　6.“物有所值”是基于納稅人角度而言的。政府采購所使用的資金是財政性資金，主要表現為納稅人繳納的稅款，雖然不同的政府采購利益相關(guān)者對“物有所值”含義的理解不同，但應站在納稅人的立場(chǎng)上判斷是否“物有所值”。

　　三、實(shí)現政府采購“物有所值”制度目標的策略與途徑

　　（一）制定最佳采購計劃

　　“最佳采購計劃”的制定，要求政府部門(mén)針對所要提供的服務(wù)，分清自己的核心功能和非核心功能。凡是涉及政府部門(mén)核心功能的服務(wù)項目，應由政府自身來(lái)提供；而對于政府部門(mén)的非核心功能的實(shí)現，應考慮向社會(huì )購買(mǎi)服務(wù)，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，實(shí)現資源的最優(yōu)配置。對于需要向社會(huì )購買(mǎi)的服務(wù)，也要在不同的采購方式之間進(jìn)行最優(yōu)選擇，如對某些設備或者設施的采購，可選的方案可能包括翻新現有設施、租賃或者購買(mǎi)新的設施等。

　　（二）拓展采購集成服務(wù)

　　所謂的“采購集成服務(wù)”主要是指集合政府采購規模，這一方面能夠幫助采購方從大規模采購中獲得折扣并獲得最佳的價(jià)格，另一方面，大規模采購能夠幫助政府實(shí)現宏觀(guān)調控目標。采購集成服務(wù)至少涵蓋兩方面：一是建立專(zhuān)門(mén)化的集中采購機構，提供專(zhuān)業(yè)化的政府采購服務(wù)；二是各政府部門(mén)或采購單位之間充分溝通，實(shí)行縱向或橫向聯(lián)合采購。英國財政部2011年8月修訂發(fā)布的《中央政府鑒定與評價(jià)》指南中提及，可以“與其他部門(mén)共用設施”以實(shí)現“物有所值”。我國從政府采購制度實(shí)施伊始就建立了專(zhuān)業(yè)的政府采購機構，并且2012年開(kāi)始實(shí)施批量集中采購，這都是通過(guò)采購集成服務(wù)，以更好實(shí)現“物有所值”的方式。

　　（三）實(shí)施全壽命周期采購管理

　　采購時(shí)，要以采購對象的全壽命周期為考察周期，來(lái)計算采購“成本”和“效益”。成本的計算，不僅包括采購初期的投入成本，還應包括后續的成本投入以及廢舊產(chǎn)品或者設施的處置成本。效益的計算也應考察全壽命周期內的全部經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，特別是一些無(wú)法直接用貨幣衡量的成本或者效益，應通過(guò)機會(huì )成本或者影子價(jià)格等方法進(jìn)行貨幣量化，并充分考慮全壽命周期內的風(fēng)險和不確定性，折現率的選擇，等等。從這個(gè)角度講，評價(jià)采購是否“物有所值”是一份技術(shù)含量較高的工作。

　　（四）公布明確、科學(xué)的采購需求標準

　　公布明確、科學(xué)的采購需求標準，是“物有所值”制度目標實(shí)現的關(guān)鍵。一方面，其能夠確保使用者的需求得到滿(mǎn)足且不超標，使政府職能得到正常行使又不浪費財政資金；另一方面，明確的需求標準又能激發(fā)供應商的創(chuàng )新動(dòng)力，使其提供更具經(jīng)濟性和創(chuàng )新性的解決方案。美國等發(fā)達國家通常通過(guò)法律形式公布采購需求標準。例如公車(chē)采購，美國在《綜合撥款法》（Consolidated Appropriations Act，2010）和《聯(lián)邦財產(chǎn)管理條例》（Federal Property Management Regulations，2011）分別從價(jià)格上限和車(chē)型標準兩個(gè)層面作了需求標準規定。此外，美國聯(lián)邦總務(wù)管理局（GSA）于2014年發(fā)布了《公共建筑服務(wù)設施標準》（Facilities Standards for the Public Buildings Service，2014），對建筑物的墻體壽命、屋頂壽命、木制地板硬度及材料等進(jìn)行了明確規定。

　　（五）設計透明、競爭的采購程序

　　“競爭性”是實(shí)現“物有所值”的動(dòng)力機制，競爭性主要通過(guò)招標采購程序得以實(shí)現。由于政府采購制度目標的多維性，針對具體采購項目，采購方（或者評標專(zhuān)家）需要在不同的“物有所值”要素之間做出權衡甚至取舍。這一切過(guò)程必須借助于公開(kāi)透明的程序，才能使公眾理解采購方的決策行為，幫助納稅人了解和理解政府采購“物有所值”目標的實(shí)現。

　　（六）加強對政府采購的監督

　　在政府采購過(guò)程中，為確保實(shí)現“物有所值”，必須充分發(fā)揮各方監督主體尤其是政府采購專(zhuān)業(yè)監督機構的作用。要強化合同授予前、合同授予及合同履行的全過(guò)程監督；要強化對采購人、采購機構及供應商等不同采購當事人的全方位監督，確保采購人的“物有所值”和納稅人“物有所值”目標相吻合，確保納稅人的權利。

　　（七）引入對采購結果的第三方評估

　　采購中，通常由采購主體根據具體采購項目設定“物有所值”標準，但采購人眼中的“物有所值”和納稅人眼中的“物有所值”目標有可能不一致。獨立、專(zhuān)業(yè)化的第三方評估，能夠對政府采購做出“獨立、客觀(guān)、公正”的評判，以幫助政府采購監督管理部門(mén)和社會(huì )公眾識別采購項目是否“物有所值”。以英國為例，每年國家審計署（National Audit Office，NAO）會(huì )專(zhuān)門(mén)出具約60份公共服務(wù)物有所值分析報告。國家審計署進(jìn)行“物有所值”審計的目的，是向議會(huì )提供獨立、嚴格的分析，審查公共資金是否按照事先確定的政策目標進(jìn)行支出，針對存在的問(wèn)題提出進(jìn)一步改善公共服務(wù)供給的建議，以幫助議會(huì )和政府獲得持續改善的公共服務(wù)提供。

　　（八）在政府購買(mǎi)公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛應用PPP模式

　　近年來(lái)，以PPP模式建設基礎設施（工程服務(wù)）在全球范圍內盛行，這與政府采購“物有所值”制度目標的提出有著(zhù)直接的關(guān)系。PPP模式能夠顯著(zhù)改善政府公共服務(wù)供給水平，使采購更加“物有所值”。Peter，Colin&Ming（2010）對澳大利亞21個(gè)PPP項目和33個(gè)傳統采購項目進(jìn)行了研究，結果顯示，PPP模式更節約成本和時(shí)間，而且項目建設規模越大、項目?jì)热菰綇碗s，這種優(yōu)勢越明顯。

　　在當前我國推進(jìn)政府職能轉變、推廣政府購買(mǎi)服務(wù)之時(shí)，將“物有所值” 確立為政府采購的制度目標是十分必要的。但不可否認的是，我們需要為“物有所值”的實(shí)施做好一系列準備工作，如透明采購制度的實(shí)施、“物有所值”導向的審計評估機制的建立等。甚至由于“物有所值”重視產(chǎn)品或者服務(wù)的全壽命周期成本，要求預算的編制也不應只考慮一年的投入，中期預算框架下的滾動(dòng)預算編制也應適時(shí)跟進(jìn)。

　?。ū疚恼浻趪芫?、國采中心《學(xué)習貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購創(chuàng )新發(fā)展論文集》；作者系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導師）