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　　 ■ 夏玲

   采購是世界銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世行”）實(shí)現發(fā)展援助和政策意圖的重要抓手。多年來(lái)，世行以高標準采購體系引領(lǐng)了主要政府間國際金融機構的采購制度和管理模式。2016年7月，世行發(fā)布了新采購體系（New Procurement Framework），建立了采購發(fā)展戰略管理制度（Project ProcurementStrategy forDevelopment, 以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPSD），將采購需求的確定和實(shí)現貫穿于項目執行全過(guò)程，確保采購活動(dòng)最大限度實(shí)現項目預期目標。 　

　　世行新采購體系的顯著(zhù)特點(diǎn)之一，是采購管理鏈條向需求和結果延伸，由注重交易過(guò)程轉向注重前期采購計劃和后期合同管理（參見(jiàn)圖1），采購管理與預算執行有機結合，并圍繞采購需求的形成和實(shí)現設置了一系列控制機制。

　　（一）采購需求的作用。 　　

　　采購需求是項目目標在采購活動(dòng)中的具體化，是采購活動(dòng)的核心。在采購活動(dòng)中，采購需求既是供應商響應、報價(jià)的基準，也是采購人決策的依據，在很大程度上決定著(zhù)采購活動(dòng)的成敗和項目執行的效果。合理、明確、詳實(shí)的采購需求能激勵潛在供應商參與政府采購活動(dòng)，提高采購成功率，實(shí)現項目的績(jì)效目標，并為后續采購提供經(jīng)驗和借鑒。

　　（二）采購需求的主要內容。 　　

　　采購需求主要解決買(mǎi)什么、買(mǎi)多少以及需要什么服務(wù)的問(wèn)題，一般包括采購項目基本信息、功能性需求、政策性需求和其他要求。 　　

　　1.產(chǎn)品清單和交付時(shí)間。主要指產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)的名稱(chēng)、數量、項目所在地、最早和最晚交付時(shí)間等基本要求。 　　　　

　　2.產(chǎn)品技術(shù)規范。技術(shù)規范詳細列明產(chǎn)品的技術(shù)特征，充分描述相關(guān)產(chǎn)品的材料和工藝標準、測試項目、所需服務(wù)、履約保證及違約賠償等。技術(shù)規范要鼓勵技術(shù)創(chuàng )新，同時(shí)注意非限制性和非歧視性。 　

　　3.政策性要求。滿(mǎn)足世行的經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境等政策要求，包括勞工和工作條件、資源效率和污染防控、社區健康、安全等多項環(huán)境和社會(huì )標準。 　　

　　4.其他要求。采購人可根據項目實(shí)際情況，遵循世行采購核心原則，提出一些特殊要求。例如，在成本費用合理的情況下，可要求供應商進(jìn)行必要的測試或檢驗，以驗證產(chǎn)品性能是否符合規定的技術(shù)規范和標準。 　　

　　（三）采購需求的形成過(guò)程和影響因素。 　　

　　采購需求的形成主要通過(guò)PPSD來(lái)完成。世行認為，項目規劃的早期階段是實(shí)現物有所值的最佳時(shí)機。因此，世行要求借款人在完成可行性研究之后、項目正式獲批之前制定PPSD。PPSD可以概括為形成采購需求和確定采購安排兩部分，前者涉及一系列分析研究工作，是PPSD 的主要著(zhù)眼點(diǎn)。PPSD通過(guò)明確項目發(fā)展目標（Project Development Objective, PDO），分析項目實(shí)施的內外部環(huán)境，界定采購活動(dòng)面臨的風(fēng)險和機遇，形成采購需求。 　　　　

　　1.項目發(fā)展目標（PDO）。PDO是指項目所希望達成的基本目標，每個(gè)PDO對應一個(gè)或幾個(gè)可歸因、有時(shí)限的成果指標。采購需求來(lái)源于PDO，是PDO和成果指標在采購項目中的具體體現。 　　

　　2.實(shí)施環(huán)境分析。這一分析主要針對政治、經(jīng)濟、社會(huì )、技術(shù)、法治、生態(tài)等影響市場(chǎng)和供應商行為的外部環(huán)境。采購項目處于不同的外部環(huán)境中，其采購需求具有不同特點(diǎn)。例如，在不同的自然和地理條件下，建設標準存在差異；在某些國家，航空測繪等限制性合同必須面向國有企業(yè)采購。 　　

　　3.市場(chǎng)分析。分別從供需雙方的角度，研究市場(chǎng)運作方式及其影響，最大限度地激勵有效投標人參與競爭。例如，如果買(mǎi)方在付款方面的記錄不夠理想，可以通過(guò)適當放寬交付時(shí)間、降低服務(wù)要求、完善付款機制等舉措，增加采購項目對供應商的吸引力；如果市場(chǎng)上某類(lèi)產(chǎn)品的有效供應商不足，可以考慮簽訂長(cháng)期合同或者尋找替代產(chǎn)品。 　　

　　4.采購風(fēng)險分析。世行將項目執行中的風(fēng)險分為技術(shù)風(fēng)險、財政風(fēng)險、環(huán)境社會(huì )風(fēng)險和資金支付風(fēng)險。財政風(fēng)險包括公共財政管理、采購、腐敗等具體風(fēng)險事項。其中，采購風(fēng)險分析主要是界定采購各個(gè)階段可能存在的風(fēng)險、機遇及其影響程度，明確責任主體，提出管控措施。采購風(fēng)險對合同成本、供應商報價(jià)、合同執行、項目績(jì)效有直接影響，借款人需盡量使風(fēng)險最小化、機遇最大化。 　　

　　5.利益相關(guān)方分析。利益相關(guān)方是指可能影響項目或受項目影響的主體，包括政府、受益人、被項目影響的個(gè)人或組織等。利益相關(guān)方分析主要是為了在項目實(shí)施過(guò)程中，妥善處理和適當滿(mǎn)足利益相關(guān)方訴求。例如，施工地點(diǎn)位于居民區的，需要更高標準的、具有噪音屏蔽功能的施工圍擋。 　　

　　采購需求一旦確定，意味著(zhù)項目可進(jìn)入實(shí)施階段。為了確保采購需求實(shí)現，最終達成項目預期目標，世行采購制度從人員配備、采購執行和合同履行等幾方面建立了保障機制。 　　 

　　（一）采購人員配備和責任歸屬。 　　　　

　　世行項目由借款人的項目管理和執行機構人員、經(jīng)世行授予資格的專(zhuān)家共同完成。借款人是采購活動(dòng)執行主體和責任主體，在世行駐項目所在地專(zhuān)家的協(xié)助下編制PPSD等項目執行文件，報世行總部批準。在項目準備和執行過(guò)程中，總部可以酌情向借款人提供“手把手”技術(shù)指導，但借款人的主體責任并不因此而轉移。 　　

　　（二）采購過(guò)程中的需求實(shí)現機制。 　　

　　采購過(guò)程是將采購需求轉化為合同的過(guò)程，主要有以下環(huán)節：一是最佳采購安排。根據項目目標和采購需求，靈活組合“采購方式+市場(chǎng)范圍+合同類(lèi)型”，形成與采購項目金額、需求、風(fēng)險、性質(zhì)和復雜程度最匹配的“定制化”采購方案。二是科學(xué)設定評審標準。評審標準是采購需求的直觀(guān)反映，要以采購需求為核心，涵蓋采購需求的全部?jì)热?，包括采購的產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)要求，并科學(xué)設置量化評分細則。三是重視采購合同。合同條款來(lái)源于采購需求和相關(guān)標準文本。采購人綜合考慮采購的風(fēng)險、性質(zhì)、價(jià)格機制，以及采購雙方職責義務(wù)等，選擇適當的合同類(lèi)型。合同內容應當全面、充分滿(mǎn)足所有采購需求，反映產(chǎn)品全部規格要求，細化風(fēng)險管理措施，明確權利義務(wù)關(guān)系。 　　

　　（三）合同履行中的采購需求實(shí)現機制。 　　　　

　　合同履行即項目執行。世行要求借款人將PDO、采購需求和合同文本細化為分階段、可量化的具體指標，實(shí)現采購、履約、支付和績(jì)效管理的緊密銜接，確保項目執行效果。 　　

　　1.設置兩套指標。一是合同履行關(guān)鍵績(jì)效指標（Key Performance Indicator），主要反映項目進(jìn)展情況；二是支付指標（Disbursement Linked Result），主要反映支付進(jìn)度。借款人按照這兩套指標監督合同履行，世行據此定期評估項目進(jìn)展和支付進(jìn)度，并在合同完成后開(kāi)展績(jì)效評價(jià)。 　　

　　2.形成兩項報告。采購人需每年兩次向世行提交《項目實(shí)施情況和結果報告》(Implementation Status and Results)和《備忘錄》（Aide Memoire），完整反映項目資金到位、合同履行、支付進(jìn)度、風(fēng)險管理、廉政建設等情況，提出下一步工作計劃。其中，前者側重于通過(guò)兩套指標等量化數據反映項目進(jìn)展，后者側重于定性描述和綜合分析。世行根據報告跟蹤項目進(jìn)展，對于出現異常狀況，尤其是風(fēng)險等級提高或滿(mǎn)意程度下降的，將要求借款人作出說(shuō)明并采取切實(shí)有效的風(fēng)險管控措施。 　　

　　世行采購體系改革處于國際公共采購制度改革前沿，對我國政府采購制度改革具有重要借鑒意義。 　　

　　（一）建立健全政府采購需求管理制度。 　　

　　在完善采購交易規則的同時(shí)，建立包括規章制度、參考文本和參考標準在內的政府采購需求管理制度體系，將采購需求管理與項目立項、預算批復、采購過(guò)程、資金支付和績(jì)效管理有機結合，確保采購活動(dòng)有效實(shí)現項目目標，提高財政資金使用效益。 　　

　　（二）強化預算部門(mén)主體責任和內控管理。 　　　　

　　預算部門(mén)建立和完善內部采購需求管理制度，明確管理責任，做好內部控制和政策傳導。在采購代理機構和專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)協(xié)助下，加強對項目運行環(huán)境、市場(chǎng)供應能力、機構能力和人員素質(zhì)等的分析論證，綜合考慮國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策目標，科學(xué)合理確定采購需求，并據此作出相對最優(yōu)的采購安排。 　　

　　（三）實(shí)施以風(fēng)險控制為核心的全程監控管理。 　　

　　采購周期、異常高價(jià)/低價(jià)、履約以及廉政等風(fēng)險事項貫穿于采購活動(dòng)和合同執行的全過(guò)程。目前我國政府采購全程風(fēng)險防控和處置機制還不完善，采購活動(dòng)中一旦發(fā)生風(fēng)險事項，將直接影響政府預算執行和公共職能的履行。建議加強采購風(fēng)險管理，及時(shí)識別和處置采購過(guò)程和合同履行中的風(fēng)險事項。 　　

　　（四）提升采購人員專(zhuān)業(yè)化水平。 　　

　　采購人員職業(yè)化是國際趨勢，世行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等將其作為衡量國家采購體系是否完備的重要指標。在我國深入推進(jìn)“放管服”改革的背景下，為了切實(shí)提高預算部門(mén)、采購代理機構、專(zhuān)家等政府采購從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，可以借鑒世行電子學(xué)習系統的做法，國家統一開(kāi)發(fā)政府采購電子學(xué)習平臺，向各類(lèi)采購主體免費提供電子學(xué)習課程，要求相關(guān)人員從事政府采購業(yè)務(wù)之前應當在電子平臺完成學(xué)習、測試并生成證書(shū)，將此作為單位內控要求進(jìn)行考核評估。（本文資料來(lái)源：世行官方網(wǎng)站和世行采購應用程序） 

    （作者單位系財政部國庫司（政府采購管理辦公室）