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　作者簡(jiǎn)介：趙樸花 中德高路（集團）工程技術(shù)有限公司董事長(cháng)

摘要：政府和社會(huì )資本合作模式(PPP模式)是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng )新，PPP模式的初心是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側結構性改革，引入市場(chǎng)的機制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問(wèn)題。在PPP項目的實(shí)施環(huán)節，要解決政府付費、可行性缺口補助、使用者付費與項目績(jì)效考核的落實(shí)機制，防止政府實(shí)際承擔最終的項目風(fēng)險。項目績(jì)效評價(jià)作為項目管理的一種思想，主要目的在于使項目監管者了解項目的關(guān)鍵進(jìn)展狀況，發(fā)現項目執行過(guò)程中的問(wèn)題。PPP項目績(jì)效評價(jià)，是對采用 PPP模式的項目，從項目利益相關(guān)者的項目目標出發(fā)，從項目投入、過(guò)程、結果、影響等維度，對項目實(shí)施過(guò)程中出現的技術(shù)、經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境等因素進(jìn)行全面評價(jià)的活動(dòng)?！　PP知乎，您的PPP大百科！

關(guān)鍵詞：PPP；績(jì)效考核

　　一、PPP項目績(jì)效考核的依據

國家層面關(guān)于PPP項目績(jì)效評價(jià)的政策文件很多，比如財政部《政府和社會(huì )資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）第17條規定：“合同應當約定項目具體產(chǎn)出標準和績(jì)效考核指標，明確項目付費與績(jì)效評價(jià)結果掛鉤”；第27條中要求各級財政部門(mén)應當會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績(jì)效目標，對項目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續性等方面進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，也可委托第三方專(zhuān)業(yè)機構提出評價(jià)意見(jiàn)。第28條規定：“各級財政部門(mén)應依據績(jì)效評價(jià)結果合理安排財政預算資金。對于績(jì)效評價(jià)達標的項目，財政部門(mén)應當按照合同約定，向項目公司或社會(huì )資本方及時(shí)足額安排相關(guān)支出。對于績(jì)效評價(jià)不達標的項目，財政部門(mén)應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出?！?/p>

國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目工作導則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號）第十九條：對運營(yíng)績(jì)效評價(jià)做了規定，PPP項目合同中應包含PPP項目運營(yíng)服務(wù)績(jì)效標準。項目實(shí)施機構應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，根據PPP項目合同約定，定期對項目運營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，績(jì)效評價(jià)結果應作為項目公司或社會(huì )資本方取得項目回報的依據。

《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》第17條規定：“合作項目協(xié)議中應當約定，社會(huì )資本方的收益根據合作項目運營(yíng)的績(jì)效進(jìn)行相應調整。由使用者付費或者政府提供補助的合作項目，合作項目協(xié)議應當載明價(jià)格的確定和調整機制；依法實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導價(jià)的項目，按照政府定價(jià)或者政府指導價(jià)執行?！?/p>

　二、PPP項目績(jì)效考核指標

在PPP項目中涉及的利益相關(guān)方主要是政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和公眾三大類(lèi)，由于政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和公眾對PPP項目績(jì)效的關(guān)注點(diǎn)不同，因此PPP項目的績(jì)效指標與純粹的社會(huì )資本投資建設項目和一般政府投資項目有所區別。按照我國學(xué)者袁競峰的調查結果，政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和公眾三者對PPP項目的績(jì)效目標關(guān)注度排序如下：

　　王超/趙新博/王守清在?基于CSF和KPI的PPP項目績(jì)效評價(jià)指標研究?中結合國內外PPP項目關(guān)鍵成功要素研究的22篇文獻進(jìn)行調研，共歸納47個(gè)關(guān)鍵成功要素CSF，提出了對PPP項目不同階段的績(jì)效評價(jià)指標。其中項目立項階段應主要關(guān)注項目特性指標，項目招投標和項目特許權授予階段需關(guān)注項目投入指標，項目建設階段應關(guān)注項目過(guò)程指標，項目運營(yíng)階段和移交階段則應重視項目結果、影響指標。

由于PPP項目涉及的行業(yè)比較多，目前我國還沒(méi)有出臺具體的PPP項目績(jì)效考核指標，僅有住建部辦公廳出臺了《海綿城市建設績(jì)效評價(jià)與考核辦法（試行）》（建辦城函[2015]635號），將海綿城市建設績(jì)效評價(jià)與考核指標分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設及執行情況、顯示度六個(gè)方面，具體指標、要求和方法，并以附件形式對績(jì)效評價(jià)與考核辦法進(jìn)行了定性定量的界定。在PPP項目績(jì)效評價(jià)實(shí)施過(guò)程中，指標體系的設計是績(jì)效評價(jià)的核心和難點(diǎn)所在，完整的評價(jià)指標體系不僅包括指標框架，還應包括指標權重及評價(jià)標準。由于不同的PPP項目功能目標各異，體現目標要求的技術(shù)特性各異，因此項目績(jì)效考核指標體系應該能夠體現提供的功能和服務(wù)目標，尤其應該明確項目目標績(jì)效考核和項目公司“工作表現”管理考核，對項目公司“工作表現”管理考核(包括達到的建設質(zhì)量標準、進(jìn)度、運維狀態(tài)、公眾滿(mǎn)意度等)可以用違約金機制處理。每個(gè)PPP項目由于邊界條件、技術(shù)參數不同，需要設置有針對性的個(gè)性指標，不能簡(jiǎn)單套用、復制其他PPP項目考核指標，這樣才能體現投資回報與項目服務(wù)水平和服務(wù)績(jì)效相匹配。目前實(shí)踐中PPP項目考核方式各不相同，主觀(guān)成分比較大，因此亟待政府有關(guān)部門(mén)出臺不同行業(yè)的PPP項目考核指引，逐步規范PPP項目績(jì)效考核，促進(jìn)PPP項目順利實(shí)施。

三、PPP項目績(jì)效考核方法

PPP項目中最常見(jiàn)績(jì)效考核方法主要包括KPI和BSC。KPI(Key Performance Indicators)關(guān)鍵指標考核法指根據PPP項目目標，細化成可操作的量化指標，再對相關(guān)指標設置不同的權重，加權計算后得到考核結果。BSC（Balance Score Card,平衡計分卡）是圍繞項目公司的戰略目標，從財務(wù)、顧客、內部過(guò)程、學(xué)習與創(chuàng )新這四個(gè)方面對項目公司進(jìn)行全面的測評。這種考核方法和KPI相比，更全面的視角對項目進(jìn)行考核。不論哪種方法，進(jìn)行PPP項目績(jì)效考核時(shí)需要關(guān)注的關(guān)鍵點(diǎn)有（1）指標及權重的選取，需要根據項目實(shí)際確定相關(guān)關(guān)鍵考核指標，并科學(xué)合理確定權重。（2）打分標準的確定，明確指標量化標準，確定不同分數區間得分的依據?？?jì)效考核的設計最終必須與相關(guān)付費結果掛鉤，考核結果和付費關(guān)聯(lián)主要分為兩種，一是PPP項目考核總分與付費總額聯(lián)動(dòng)，付費按照得分情況同比例或者不同比例支付；二是PPP項目考核總分聯(lián)動(dòng)、部分指標單獨考核單獨付費，由于有的PPP項目整體考核的指標不能體現某一方面的特殊要求，因此付費時(shí)就可以列明這些指標按照得分情況單獨付費。在PPP績(jì)效考過(guò)過(guò)程中，不能讓考核成為政府單方面的想法，應有政府和項目公司成立績(jì)效考核委員會(huì )，注意考核信息公開(kāi)，確保公平公正，避免對社會(huì )資本參與PPP項目的積極性造成負面影響。

　　四．PPP項目的全生命周期考核

按照財政部2014年12月30日發(fā)布的《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）的規定：根據項目類(lèi)型和風(fēng)險分配方案的不同，政府通常會(huì )依據項目的可用性、使用量和績(jì)效中的一個(gè)或多個(gè)要素的組合向項目公司付費?？捎眯愿顿M及績(jì)效付費均是合規的PPP回報機制，但可用性付費不宜以工程為對象。當前“可用性付費+運營(yíng)維護績(jì)效付費”模式中，不少采用一次考核，分期支付的辦法，在項目竣工驗收合格之后建設可用性的績(jì)效考核指標全部滿(mǎn)足后政府即按照一個(gè)固定的金額分期支付，而運營(yíng)維護考核不合格，只能扣除運營(yíng)維護費用，人為的將可用性割裂成了兩筆款項。把可用性?xún)H限定為建設可用性，把可用性付費與運營(yíng)維護付費割裂開(kāi)來(lái)，其實(shí)是不利于項目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設實(shí)施、運營(yíng)維護項目。亞行東亞局曾編制了《洛陽(yáng)城市路橋公私合作項目初步實(shí)施方案》，該項目的主要建設內容實(shí)際上是洛陽(yáng)道橋PPP項目的部分工程。在該初步實(shí)施方案的財務(wù)分析中提出，項目采用以績(jì)效為基礎的可用性付費機制，雖然可用性和運營(yíng)維護績(jì)效考核指標是分開(kāi)的，但是如果運營(yíng)期間，運營(yíng)維護績(jì)效考核不合格，市政府是有權扣除可用性付費的，并應在《項目合同》中予以體現。按照明樹(shù)數據提供的國外相關(guān)案例，國際上PPP項目中的“可用性”并沒(méi)有單獨區分交工驗收或者項目運營(yíng)，而指的是PPP項目約定的合同全生命周期內包括基礎設施和運營(yíng)狀況在內的服務(wù)的可用性，即可用性付費與運營(yíng)期績(jì)效具備強關(guān)聯(lián)性。國內有學(xué)者建議根據項目情況將可用性付費的一定比例劃入運行維護服務(wù)費合并考核，根據項目當年運維績(jì)效考核情況，與運維績(jì)效服務(wù)費支付時(shí)間和比例同步，因此政府年付費金額=可用性年付費總額*年度支付比例+（年度運維服務(wù)績(jì)效費+可用性年付費總額*（1-年度支付比例）。但是若為了考核而考核，強行將更多比例的可用性付費加入到運維服務(wù)績(jì)效費中，則可能陷入新的誤區?？紤]到國家相關(guān)政策要求和項目順利實(shí)施，筆者建議在投資方能夠提供滿(mǎn)足項目運營(yíng)期間關(guān)鍵績(jì)效指標（KPI）服務(wù)的前提下，可用性付費的金額以不超過(guò)建設總投資的本金為限，根據項目的風(fēng)險分配和財務(wù)測算情況確定需要考核的可用性服務(wù)費年度支付比例，這樣考慮了投資方合理的訴求，也避免提前鎖定政府支出責任。