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　　中山大學(xué)城市治理研究中心與PPP知乎合作推出《城市與地方治理研究》創(chuàng )刊號中的PPP專(zhuān)欄，主題為“公共治理視角下的PPP”。本期發(fā)布其中一篇論文《信息可見(jiàn)與可達——對巴西圣保羅州PPP 項目信息公開(kāi)的參與式觀(guān)察》?！　PP知乎，您的PPP大百科！我

【作者簡(jiǎn)介】
陳琤，中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授；
Bethania Mayra Barros E Silva，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院碩士研究生；
李丹，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，博士研究生。

該文發(fā)表于《城市與地方治理研究》第一輯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2018年1月。以上為作品簡(jiǎn)要版。

　　一、PPP信息公開(kāi)：公開(kāi)是一種規則、而保密是例外

PPP作為通過(guò)政府與社會(huì )資本簽約來(lái)達成的公共服務(wù)供給方式，更需要通過(guò)全過(guò)程的信息公開(kāi)，來(lái)推動(dòng)公私合作，增加透明度、便于問(wèn)責和改善管理（OECD，2008）。

本文通過(guò)評估巴西一個(gè)具體PPP項目的信息公開(kāi)情況，探討巴西PPP項目的信息公開(kāi)的建設及其對中國的借鑒。這一選題出于以下考慮。第一，中國PPP的發(fā)展，開(kāi)始注重信息公開(kāi)體系的建設。因此，學(xué)習他國尤其是同等發(fā)展階段國家的PPP信息公開(kāi)經(jīng)驗和教訓對中國PPP信息公開(kāi)實(shí)踐是大有裨益。其次，了解巴西的PPP信息公開(kāi)狀況，有助于中國和巴西的PPP合作。在2017年第二次金磚國家財長(cháng)和銀行行長(cháng)會(huì )議中，金磚五國在財金領(lǐng)域達成六項重要共識，其中之一就是正式建立政府和社會(huì )資本合作（PPP）領(lǐng)域合作框架，包括制定《金磚國家PPP良好實(shí)踐》以及設立工作組研究金磚國家開(kāi)展PPP合作的具體方式。同為發(fā)展中國家和金磚國家，巴西PPP發(fā)展及信息公開(kāi)實(shí)踐于中國先行一步，它早在2004年就頒布“聯(lián)邦PPP法”（Federal PPP Law）；在2012年頒布“聯(lián)邦信息獲得法”（Law of Access to Information），迫使公共機構認為公開(kāi)是一種規則，而保密是例外；在2014年頒布法律建立公共部門(mén)與社會(huì )之間的合作框架。因此，從巴西PPP信息公開(kāi)實(shí)踐中汲取經(jīng)驗和啟示，對金磚國家間PPP合作是非常重要的。

　　二、信息公開(kāi)：信息可見(jiàn)與可達

基于Michener和Bersch（2013）對信息透明（信息公開(kāi)）的界定，信息公開(kāi)具有兩個(gè)條件：信息的可見(jiàn)性（visibility）與信息的可達性（inferability）。信息的可見(jiàn)性指的是信息相對完整并相對容易被發(fā)現，這關(guān)乎信息數量。換言之，放在公共領(lǐng)域的信息，并不意味著(zhù)其是可見(jiàn)的。要達到可見(jiàn)性的標準，信息首先必須具有高度的完整性，而非支離破碎。換言之，可見(jiàn)性差意味著(zhù)受眾難以看到完整的畫(huà)面?，F實(shí)中，受眾往往很難知道什么時(shí)候信息是完整的或并沒(méi)有展示，只能通過(guò)研究和調查才能解決。信息可見(jiàn)性還包含第二個(gè)特征，即信息容易被找到。信息完整并不意味著(zhù)它容易被找到，正如我們在干草堆中尋找掉落的一根針一樣。因此，信息可見(jiàn)性要求信息容易被找到。這一特征對信息的存放空間和發(fā)布渠道提出了要求。信息的可達性指的可見(jiàn)的信息能夠被用來(lái)得出精確的推論，關(guān)乎信息的質(zhì)量。信息可達性要求信息可以被分解、被證實(shí)與被簡(jiǎn)化。首先，信息可被分解指的是信息或數據是原始數據，能夠被更容易再使用。這使得研究公開(kāi)數據的專(zhuān)家能夠驗證和簡(jiǎn)化信息，通過(guò)多重引用或創(chuàng )造可視化，提供給更廣大的受眾。信息可分解還要求信息公開(kāi)載體不是封閉的格式，例如無(wú)法被電腦處理的紙質(zhì)版或照片。其次，信息是可驗證的。通過(guò)驗證，尤其是第三方驗證，信息可達性程度也獲得進(jìn)一步提高。第三，信息是簡(jiǎn)化的，更容易被理解，即用戶(hù)友好。例如，關(guān)于污染的原始數據，通過(guò)評分的方式，使其能夠被門(mén)外漢所理解。但是，另一方面來(lái)說(shuō)，信息過(guò)度簡(jiǎn)化可能會(huì )犧牲信息的準確性。因此，信息簡(jiǎn)化程度需要考慮信息生產(chǎn)者及其目標受眾的需求和能力。

我們根據該項目的情況，針對可見(jiàn)性和可達性?xún)蓚€(gè)條件的特征，發(fā)展出具體的PPP信息公開(kāi)的評估指標體系（表1）。

表1 基于可見(jiàn)性與可達性的PPP信息公開(kāi)評估指標體系

　　資料來(lái)源：Michener, G and Bersch, K. (2013). Identifying transparency. Information Polity, 18(3), pp.233-242.

　　三、對巴西圣保羅州鮑里斯塔項目PPP信息公開(kāi)的參與式觀(guān)察

在巴西，賦予公眾獲取信息權利的法律為“信息獲取法”（Law of Access to Information，編號為12.527 / 2011），簡(jiǎn)稱(chēng)“LAI”，于2012年5月生效。 LAI旨在推動(dòng)和形成政府公開(kāi)透明的文化。它在聯(lián)邦憲法的授權下，規定保障信息權利的程序，迫使公共機構認為公開(kāi)是一種規則，而保密是例外。政府有責任以一種簡(jiǎn)單易懂的方式，例如網(wǎng)站、在線(xiàn)平臺等公布信息，并方便市民索取信息。巴西的信息公開(kāi)途徑有兩種。一種是主動(dòng)公開(kāi)（proactive disclosure），另一種是依申請公開(kāi)（reactive disclosure）。主動(dòng)公開(kāi)指的是公共機構產(chǎn)生或維護的有關(guān)公共利益的信息，無(wú)論要求如何，都應予以公布。依申請公開(kāi)指的是在沒(méi)有積極公開(kāi)信息的情況下，任何感興趣的人都可以通過(guò)公民服務(wù)網(wǎng)站（website of citizen service）向公共部門(mén)提交有關(guān)獲取信息的申請。除非能夠基于適當的法律給出有效的理由來(lái)拒絕公開(kāi)此信息，公共部門(mén)必須在20天時(shí)間內以令人滿(mǎn)意的、易于理解的方式回復該申請，在第一次期限到期前，可以以正當理由延長(cháng)10天。

巴西圣保羅州于2015年頒布法令61.371/2015，規定了私人部門(mén)或公共部門(mén)提交的項目可行性報告的透明流程。在這一法令的指引下，圣保羅州在信息公開(kāi)方面進(jìn)行創(chuàng )新，成立圣保羅州合作電子平臺（Digital platform of partnership of the State of Sao Paulo），接收并處理來(lái)自于政府或私人部門(mén)項目提議，并對項目進(jìn)行信息公開(kāi)，進(jìn)一步提高項目的透明度，加強政府與私人部門(mén)和公眾互動(dòng)。

圣保羅州中西部的鮑里斯塔公路特許權項目是在法令61.371/2015下的第一個(gè)項目。截至本文寫(xiě)作之時(shí)，鮑里斯塔項目剛完成項目招標?；诳梢?jiàn)性和可達性所建立的評估指標體系，我們檢驗該項目在預備階段、建模階段、聽(tīng)證會(huì )和公眾咨詢(xún)階段以及招標階段的信息公開(kāi)情況。

預備階段信息公開(kāi)包括主動(dòng)公開(kāi)的項目介紹展示、授予高速公路特許經(jīng)營(yíng)權的法令，以及被動(dòng)公開(kāi)的項目基礎性倡議書(shū)。預備階段的主要任務(wù)在于考量項目倡議者所提出的項目規劃是否值得進(jìn)一步論證。從公眾問(wèn)責的角度來(lái)看，公眾最為關(guān)心的是項目倡議的必要性和合法性。因此，項目背景介紹以及項目倡議書(shū)是公眾了解這一信息的重要文件。從信息的可見(jiàn)性方面看，圣保羅州在官方網(wǎng)站上主動(dòng)公布了項目特許經(jīng)營(yíng)權的法令，以及項目背景的介紹。法令的公布告知了公眾項目的合法性，背景介紹的展示可以幫助公眾理解項目的必要性。并且，以上信息都可以在官方網(wǎng)站上隨時(shí)下載。此外，通過(guò)申請，研究者很順利地獲得項目倡議書(shū)，這使得關(guān)心這一項目的公眾可以通過(guò)閱讀倡議書(shū)，進(jìn)一步考量該項目立意的必要性。因此，這一階段的信息是完整的。遺憾的是，作為該階段最重要的了解項目信息的項目倡議書(shū)，并沒(méi)有被主動(dòng)公開(kāi)。盡管通過(guò)申請可以順利獲得，但這種被動(dòng)公開(kāi)的方式，使得信息并非直接可見(jiàn)，增加公眾的獲取成本。不熟悉程序的公眾則直接錯失了解和質(zhì)疑項目的機會(huì )。在信息的可達性方面，除了項目倡議書(shū)，其他文件都是電子版格式。法令文字清晰易讀，背景介紹展示采用通俗易懂的數據和圖表，17頁(yè)的內容翔實(shí)。項目倡議書(shū)有34頁(yè)，比照PPP指導手冊的要求，該倡議書(shū)基本回答了手冊里要求論證的幾個(gè)方面的內容。

建模階段信息公開(kāi)包括主動(dòng)公開(kāi)的法律和經(jīng)濟金融模型報告、交通報告，以及被動(dòng)公開(kāi)的工程報告、環(huán)境與社會(huì )影響報告、固定資本支出和運營(yíng)資本支出報告。建模階段的信息不完整也不易見(jiàn)，可見(jiàn)性低。首先，政府曾經(jīng)在電子平臺主動(dòng)公開(kāi)過(guò)相關(guān)的論證材料。對于投標者而言，建模階段的技術(shù)研究信息在招標、合同及附件等文件中都明確列出，非常容易獲得。但對于公眾而言，他們無(wú)法在公開(kāi)聽(tīng)證和公眾咨詢(xún)階段獲得這些信息。而當公眾可以獲得這些信息時(shí)，項目已經(jīng)進(jìn)入招標階段。而且，這一階段的某項目信息只是在官方網(wǎng)站上暫時(shí)公開(kāi)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間就會(huì )被新的項目信息替代。從信息的可達性方面衡量，我們認為，建模階段的信息由于具有專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，普通公民來(lái)理解有一定困難。但對于具有財政金融或工程領(lǐng)域知識的專(zhuān)業(yè)人士來(lái)說(shuō)，這些文件提供的信息是非常巨大的，因此這些信息對于專(zhuān)業(yè)人士來(lái)說(shuō)是可達的。

公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )和公眾咨詢(xún)階段信息公開(kāi)包括主動(dòng)公開(kāi)的邀請公眾參與公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )的通知、監管聽(tīng)證會(huì )的規則、公民用于參與聽(tīng)證會(huì )的注冊登記表、在聽(tīng)證會(huì )上展示項目的演示文稿及聽(tīng)證會(huì )實(shí)時(shí)記錄影音。從信息可見(jiàn)性方面觀(guān)察，公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )和公眾咨詢(xún)環(huán)節的材料和程序都十分易見(jiàn)。鮑里斯塔項目嚴格按照規定召開(kāi)公眾聽(tīng)證和電子形式的公眾咨詢(xún)，公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )在項目牽涉到的相關(guān)城市都有進(jìn)行，是有誠意的舉動(dòng)。公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )錄制并在網(wǎng)站上發(fā)布視頻，使得該信息可以被更多人所了解。在公眾咨詢(xún)階段，為公眾咨詢(xún)所準備的材料是公開(kāi)的，在多個(gè)官方網(wǎng)站上發(fā)布，確保公眾可以獲得信息。公眾反饋意見(jiàn)的渠道也十分便捷、簡(jiǎn)單，因此，信息是易見(jiàn)的。遺憾的是，在信息完整性方面不令人完全滿(mǎn)意。一是公眾咨詢(xún)報告并未按照規定主動(dòng)公開(kāi)，而是在作者申請公開(kāi)后才獲得。二是為公眾咨詢(xún)所提供的信息并不夠充分，僅僅提供合同草案和招標草案，缺失建模階段的技術(shù)報告和項目背景材料，使得公眾很難從自身立場(chǎng)去考慮項目的影響并提供意見(jiàn)。從信息可達性的角度觀(guān)察，信息都具有可分解性，所有材料的載體形式都是電子版，甚至是視頻。但是，作為最重要的公眾咨詢(xún)報告的信息量十分單薄，僅僅是一份8頁(yè)的報告，通過(guò)圖表和數字，介紹了公眾貢獻意見(jiàn)的數量（大約480條）和被最終接受的百分比（約占總數的35%），并沒(méi)有更多信息反映公眾意見(jiàn)和哪些意見(jiàn)被接受。人們無(wú)法了解公眾咨詢(xún)是否真正起到作用。這使得公眾咨詢(xún)階段盡管程序透明，但實(shí)質(zhì)并不透明。

招標階段信息公開(kāi)包括主動(dòng)公開(kāi)的正式招標文件及附件、介紹招標的演講文稿、合同協(xié)議及附件、問(wèn)詢(xún)報告、注意事項、會(huì )議紀要、官方?jīng)Q策等。招標階段的信息主動(dòng)公開(kāi)十分全面，顯示出政府積極主動(dòng)地與潛在競標者建立密切關(guān)系，使招標過(guò)程更加透明和高效。因此，在招標階段，信息公開(kāi)無(wú)論在信息可見(jiàn)性還是信息可達性方面都十分完備。在信息的可見(jiàn)性上，招標階段是做的最為全面的。首先，主動(dòng)公開(kāi)的信息十分完整，沒(méi)有缺失任何一項PPP手冊當中要求的環(huán)節，甚至還包括了十分詳細的討論決策的會(huì )議紀要。 其次，信息十分易見(jiàn)。信息傳輸的語(yǔ)言和媒介十分多元，保證了信息可以讓更多人可見(jiàn)。招標的公告語(yǔ)言分別使用了葡萄牙語(yǔ)、英語(yǔ)和西班牙語(yǔ)的招標公告。在發(fā)布媒介上，招標公告不僅在官方公報上公布， 在國家和地區的巴西報紙上也被公布?！秶H投標通知書(shū)》也在國際報紙上發(fā)布，如《金融時(shí)報》、《紐約時(shí)報》等。此外，公共部門(mén)開(kāi)發(fā)了一個(gè)虛擬數據室平臺——與潛在的投標人共享相關(guān)的文件，其中大部分文件還被翻譯成英語(yǔ)。這一平臺使得潛在投資者可以無(wú)障礙地隨時(shí)獲得信息，包括技術(shù)研究、初步研究、招標投標、合同協(xié)議、附件等。在信息的可達性上，所有文件都是電子版本。申請問(wèn)詢(xún)和新聞發(fā)布會(huì )是兩個(gè)提升可理解性的用戶(hù)友好的做法，項目方提供開(kāi)放且保證回應的渠道，利于信息需求者與供給者之間的溝通。潛在投標人可以就招標的各種問(wèn)題向做法發(fā)出問(wèn)詢(xún)，而問(wèn)詢(xún)及官方回應會(huì )被整理成報告并發(fā)布在公共平臺上。問(wèn)詢(xún)報告整理得非常詳細，陳列了每一條問(wèn)詢(xún)、問(wèn)詢(xún)所指向的招標文件或合同草案的條款，以及政府對問(wèn)詢(xún)的回應。

　　四、巴西PPP信息公開(kāi)啟示

借鑒巴西PPP信息公開(kāi)在預備階段、建模階段、公開(kāi)聽(tīng)證和公眾咨詢(xún)階段、招標階段的實(shí)際經(jīng)驗，得到以下相應啟示。

一是在項目識別階段，政府要及時(shí)公布與項目相關(guān)的背景材料及簡(jiǎn)化版的物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告。簡(jiǎn)化不是刪減，而是重構。即面向不具備專(zhuān)業(yè)知識但又利益相關(guān)的普通公眾，政府有義務(wù)提供便于公眾理解的、經(jīng)過(guò)加工處理的有效信息，配以通俗易懂的數據、圖表等。巴西PPP信息公開(kāi)中采取的公眾咨詢(xún)和公開(kāi)聽(tīng)證實(shí)踐也值得在中國試點(diǎn)并推廣。但要避免公開(kāi)咨詢(xún)、公開(kāi)聽(tīng)證流于形式。

二是在項目準備階段，政府同樣要提供簡(jiǎn)化版的實(shí)施方案信息，尤其明晰政府與社會(huì )資本之間的風(fēng)險分配、項目回報機制、監管架構和項目采購方式等與公眾利益息息相關(guān)的關(guān)鍵信息?？紤]到實(shí)施方案對PPP項目有效運作至關(guān)重要，對于實(shí)施方案的信息公開(kāi)要更加精準、權威與便于理解。對此，可以效仿巴西經(jīng)驗，要求PPP相關(guān)主體提供以PPT形式的實(shí)施方案信息公開(kāi)文件，涵蓋關(guān)鍵要點(diǎn)并且簡(jiǎn)潔易懂，向公眾發(fā)布。

三是在項目采購階段，借鑒巴西經(jīng)驗，在財政部政府和社會(huì )資本合作中心網(wǎng)站上開(kāi)辟“申請問(wèn)詢(xún)”專(zhuān)欄，潛在投標人可以就招標的各種問(wèn)題及做法發(fā)出問(wèn)詢(xún)，所有問(wèn)詢(xún)及官方回應定期被整理成報告并發(fā)布在這一平臺上。