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異常低價(jià)審查中若干實(shí)務(wù)問(wèn)題的探討
2025年04月01日 10:48 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 杭正亞
財政部《關(guān)于在相關(guān)自由貿易試驗區和自由貿易港開(kāi)展推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問(wèn)題試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）已于今年2月1日起施行。對于《通知》中政府采購異常低價(jià)審查的有關(guān)規定，筆者想就其中一些內容進(jìn)行探討。
探討一：審查內容——異常低價(jià)投標（響應）審查情形已明確，相關(guān)內容仍應結合實(shí)際去理解
現行相關(guān)政府采購法律法規未對異常低價(jià)投標（響應）的概念與內涵進(jìn)行明確界定，導致實(shí)踐中政府采購各方當事人對異常低價(jià)投標（響應）的認識有爭議?！锻ㄖ芬幎藛?dòng)低價(jià)投標（響應）審查程序的4種情形，對于這4種情形如何正確理解，筆者認為：一是低于全部通過(guò)符合性審查供應商投標（響應）報價(jià)平均值50%的，這里所指的“全部通過(guò)符合性審查供應商”，是包括涉嫌異常低價(jià)投標在內的所有供應商，計算時(shí)也要將他們的報價(jià)計算進(jìn)去。二是投標（響應）報價(jià)低于通過(guò)符合性審查且報價(jià)次低供應商投標（響應）報價(jià)50%的，即依據“報價(jià)次低供應商”報價(jià)的50%進(jìn)行計算。三是投標（響應）報價(jià)低于采購項目最高限價(jià)45%的，根據《通知》“加強政府采購需求管理”中要求，采購人必須合理設定最高限價(jià)，只要報價(jià)低于最高限價(jià)45%，就要對他們啟動(dòng)審查程序。四是其他評審委員會(huì )認為供應商報價(jià)過(guò)低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的情形。評審專(zhuān)家對采購項目相關(guān)行業(yè)都比較了解，如果感到供應商報價(jià)難以生產(chǎn)出合格產(chǎn)品，或者不能正常維持履約開(kāi)支，就應判斷其可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約，以防范某些供應商先以異常低價(jià)中標（成交），再在履約環(huán)節采用偷工減料、延遲交付等手段謀取利益。筆者認為，為減少異常低價(jià)，可在采購公告和采購文件中，闡明異常低價(jià)投標（響應）審查的有關(guān)內容，提醒供應商避免使自己的報價(jià)被認定為是異常低價(jià)。
探討二：審查時(shí)段——是在評審委員會(huì )打分前還是打分后
《通知》明確規定，政府采購評審中出現4種情形之一的，即啟動(dòng)異常低價(jià)投標（響應）審查程序，這說(shuō)明審查是在評審過(guò)程中，而不是在開(kāi)標、資格審查或符合性審查中，否則就違反了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號令）第六十條規定。那么異常低價(jià)的啟動(dòng)究竟應當在評審委員會(huì )打分之前，還是在打分之后？筆者認為，應當在符合性審查結束之后，評審委員會(huì )打分之前。理由有：一是若在打分之后再啟動(dòng)審查，如出現作無(wú)效投標（響應）處理情形的，評標基準價(jià)就會(huì )發(fā)生變化，價(jià)格分就需要重新計算，可能影響評審得分和排序；二是若已經(jīng)知道各個(gè)供應商評審得分之后再啟動(dòng)審查，如出現評審委員會(huì )依據“其他評審委員會(huì )認為供應商報價(jià)過(guò)低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的情形”作出認定，有利用異常低價(jià)審查程序來(lái)改變評審結果之嫌。
探討三：審查主體——異常低價(jià)由誰(shuí)來(lái)計算，系統模塊自動(dòng)計算由誰(shuí)來(lái)確認
《通知》明確規定，評審委員會(huì )應當啟動(dòng)異常低價(jià)投標（響應）審查程序，而不是由采購人或者代理機構，更不是監管部門(mén)。對于上述前3種情形中3個(gè)數據，即供應商投標（響應）報價(jià)平均值50%、報價(jià)次低供應商投標（響應）報價(jià)50%、采購項目最高限價(jià)45%，盡管《通知》沒(méi)有規定由誰(shuí)來(lái)計算，由于明確由評審委員會(huì )啟動(dòng)并審查，筆者認為，也應由其來(lái)計算。如果由采購人、代理機構來(lái)計算，也應由評審委員會(huì )進(jìn)行確認，采購人、代理機構做的僅是輔助工作。如果在評審系統上開(kāi)發(fā)一個(gè)模塊，自動(dòng)計算并自動(dòng)啟動(dòng)對前3種客觀(guān)情形的異常低價(jià)投標（響應）審查，其審查結果是否正確，也需要由專(zhuān)家進(jìn)行確認，視為評審委員會(huì )的審查，評審系統中的相應模塊僅起到輔助作用。
探討四：審查材料——“合理的時(shí)間”是多久
異常低價(jià)投標（響應）審查程序啟動(dòng)后，評審委員會(huì )就會(huì )要求相關(guān)供應商在評審現場(chǎng)合理的時(shí)間內，提供書(shū)面說(shuō)明、證明材料，即與報價(jià)合理性相關(guān)的說(shuō)明、材料，對投標（響應）價(jià)格作出解釋。這里“合理的時(shí)間”是所指多長(cháng)時(shí)間，現有法律規范沒(méi)有作出具體規定，《通知》也沒(méi)有作出規定?！墩憬≌少忢椖侩娮咏灰坠芾頃盒修k法》第二十六條規定的內容，可在實(shí)踐中參考：“評審中需要供應商對投標、響應文件作出澄清、說(shuō)明或者補正的，評審小組和供應商應當通過(guò)電子交易平臺交換數據電文。給予供應商提交澄清說(shuō)明或補正的時(shí)間不得少于半小時(shí)，供應商已經(jīng)明確表示澄清說(shuō)明或補正完畢的除外?！比绻筇峁┮粫r(shí)難以取得的證據材料，時(shí)間還應作適當延長(cháng)，可能就會(huì )影響評審工作的正常進(jìn)行。筆者認為，為避免爭議并切實(shí)解決問(wèn)題，采購人、代理機構可在采購文件中明確提示，供應商報價(jià)在被評審委員會(huì )認為異常低價(jià)時(shí)，有提供書(shū)面說(shuō)明、證明材料證明報價(jià)合理性的義務(wù)，供應商應提前做好準備工作，特別是相關(guān)成本的說(shuō)明材料、證據材料應攜帶原件，避免在評審現場(chǎng)無(wú)法提供而被認定為無(wú)效投標（響應）。同時(shí)，在采購文件中針對不同的情形，明確不同的“合理的時(shí)間”。這些問(wèn)題如何解決，也有待于在試點(diǎn)中的實(shí)踐檢驗。
探討五：判斷標準——異常低價(jià)投標（響應）供應商作出什么樣的解釋才具有合理性
《通知》規定，如果投標（響應）供應商不提供書(shū)面說(shuō)明、證明材料，或者提供的書(shū)面說(shuō)明、證明材料不能證明其報價(jià)合理性的，應當將其作為無(wú)效投標（響應）處理。那么，供應商對報價(jià)作出什么樣的解釋才能被評審委員會(huì )接受，被認定為具有合理性，在實(shí)踐中是眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。一般來(lái)說(shuō)，可從多個(gè)方面進(jìn)行分析：一是通過(guò)對供應商提供的書(shū)面說(shuō)明、證明材料如合作協(xié)議、采購發(fā)票、價(jià)格單等材料進(jìn)行分析，判斷其異常低價(jià)投標（響應）是否有根據；二是通過(guò)對原材料成本、人工成本、管理費用、稅費以及該行業(yè)當地薪資水平等進(jìn)行個(gè)別成本分析，判斷價(jià)格是否合理；三是通過(guò)供應商具有的技術(shù)革新、管理創(chuàng )新、政府補貼等進(jìn)行分析，判斷其是否能夠降低價(jià)格。評審委員會(huì )可結合供應商的說(shuō)明、舉證情況，結合預算金額、主要電商平臺的價(jià)格、其他供應商報價(jià)情況、同類(lèi)政府采購項目近年成交價(jià)格等，區分不同的情況，作出認定與處理。如評審委員會(huì )認為供應商不足以證明其低價(jià)投標（響應）不影響產(chǎn)品質(zhì)量與履約能力，應認定其報價(jià)不具有合理性，對其作為無(wú)效投標（響應）處理。
探討六：專(zhuān)家責任——評審專(zhuān)家要如何壓實(shí)責任
《通知》規定，加強對評審專(zhuān)家的指導和監管，進(jìn)一步壓實(shí)評審專(zhuān)家的責任，出現4種異常低價(jià)情形，評審委員會(huì )未根據采購文件規定作出處理的，按照《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第七十五條追究評審專(zhuān)家的法律責任。在實(shí)踐中，評審專(zhuān)家要增強進(jìn)行審查并作出處理的主觀(guān)能動(dòng)性，不能再以標準不明確、規定不具體而推卸自己的責任。同時(shí)，還要防止評審專(zhuān)家從嚴確定異常低價(jià)，從寬認定其合理性，將異常低價(jià)投標（響應）審查作為免責手段的“擋箭牌”，以行使審查權“走程序”，再以對供應商成本材料無(wú)從核實(shí)，以無(wú)法否定低價(jià)合理性來(lái)搪塞、敷衍，致使異常低價(jià)審查成為人人過(guò)關(guān)的“喜劇”一場(chǎng)。
探討七：適用地域——除了試點(diǎn)地區，非試點(diǎn)地區可以適用嗎
《通知》規定，在相關(guān)自由貿易試驗區和自由貿易港開(kāi)展推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問(wèn)題試點(diǎn)工作。這對于試點(diǎn)地區來(lái)說(shuō)，是剛性要求，必須執行；對于非試點(diǎn)地區來(lái)說(shuō)，雖然不是剛性要求，但采購人如果認為《通知》中的相關(guān)要求對其有示范作用，在采購文件中明確出現相應情形啟動(dòng)審查程序的，只要沒(méi)有違反法律規范要求，也沒(méi)有被質(zhì)疑、投訴，或者質(zhì)疑、投訴被認定不成立的，筆者認為對政府采購的各當事人同樣具有約束力。
探討八：適用范圍——《通知》的適用范圍包括哪些
原《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第五十四條中只對采用最低評標價(jià)法招標的作出“最低投標價(jià)或者某些分項報價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠信履約的”規定。87號令第六十條中對異常報價(jià)的規定，擴大到全部招標項目，即對最低評標價(jià)法和綜合評審法均適用?！锻ㄖ分芯褂谩巴稑耍憫钡姆Q(chēng)謂，公開(kāi)招標、邀請招標中是“投標”的稱(chēng)謂，競爭性談判、競爭性磋商、詢(xún)價(jià)、框架協(xié)議采購、合作創(chuàng )新采購等方式都采用“響應”的稱(chēng)謂，只有單一來(lái)源采購方式中沒(méi)有“投標（響應）”之說(shuō)，這就意味著(zhù)除了單一來(lái)源采購方式不適用《通知》，其他采購方式都適用。由于招標文件文本中都應有異常低價(jià)審查的內容，其他方式采購文件的內容往往沒(méi)有該內容，且其他方式的異常低價(jià)投標（響應）審查也各有特點(diǎn)，更需要結合實(shí)際完善采購文件文本，特別是在采購文件中明確異常低價(jià)投標（響應）審查的有關(guān)內容。
筆者相信，隨著(zhù)《通知》的施行，定能促進(jìn)政府采購公平競爭，優(yōu)化政府采購營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購。
（作者系江蘇博事達律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人）
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