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找準評審專(zhuān)家的“坐標”
2023年06月02日 10:02 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 歐雨祥
評審是政府采購過(guò)程中較為重要的一環(huán)，評審結果是參與政府采購具體項目評審的專(zhuān)家在嚴格按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進(jìn)行獨立評審后，為采購人選取提供工程、貨物和服務(wù)供應商的法定依據。雖然政府采購評審活動(dòng)開(kāi)展多年了，但目前較少有人提出這些方面的問(wèn)題：評審專(zhuān)家在政府采購中到底處于什么樣的法律地位？與采購人是什么樣的法律關(guān)系？在評審中應履行什么樣的職責義務(wù)？應為采購人完成哪些工作任務(wù)？
筆者之所以提出上述問(wèn)題來(lái)探討，是因為確立了政府采購評審專(zhuān)家的法律地位和職責義務(wù)范圍，更有利于評審專(zhuān)家正確地行使自己的職權，認真地履行自己的職責義務(wù)，自覺(jué)地承擔起自己的法律責任，更好地服務(wù)于政采人，貫徹落實(shí)國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策目標。
評審專(zhuān)家的法律地位
現有政府采購法律法規涉及政府采購評審專(zhuān)家法律地位的有關(guān)規定如下。
政府采購法第十二條規定：在政府采購活動(dòng)中，采購人員及相關(guān)人員與供應商有利害關(guān)系的，必須回避。供應商認為采購人員及相關(guān)人員與其他供應商有利害關(guān)系的，可以申請其回避。前款所稱(chēng)相關(guān)人員，包括招標采購中評標委員會(huì )的組成人員，競爭性談判采購中談判小組的組成人員，詢(xún)價(jià)采購中詢(xún)價(jià)小組的組成人員等。這里將評審專(zhuān)家的法律地位確定為“相關(guān)人員”的范疇。
《政府采購評審專(zhuān)家管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第二條第一款規定，本辦法所稱(chēng)評審專(zhuān)家，是指經(jīng)省級以上人民政府財政部門(mén)選聘，以獨立身份參加政府采購評審，納入評審專(zhuān)家庫管理的人員?！掇k法》第三條規定，評審專(zhuān)家實(shí)行統一標準、管用分離、隨機抽取的管理原則?！掇k法》第四條規定，財政部負責制定全國統一的評審專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)分類(lèi)標準和評審專(zhuān)家庫建設標準，建設管理國家評審專(zhuān)家庫。省級人民政府財政部門(mén)負責建設本地區評審專(zhuān)家庫并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，與國家評審專(zhuān)家庫互聯(lián)互通、資源共享。各級人民政府財政部門(mén)依法履行對評審專(zhuān)家的監督管理職責。這里講到評審專(zhuān)家庫人員的選聘、管理，認定評審專(zhuān)家的法律地位是“納入評審專(zhuān)家庫管理的人員”。
上述政府采購法律法規提到了政府采購評審專(zhuān)家是參與政府采購活動(dòng)的“相關(guān)人員”或者“人員”，并沒(méi)有明確政府采購評審專(zhuān)家在政府采購活動(dòng)中的法律地位，更沒(méi)有明確評審專(zhuān)家在政府采購活動(dòng)中的職責和義務(wù)，使得評審專(zhuān)家在政府采購活動(dòng)中的地位不十分精準。既然政府采購評審環(huán)節如此重要，要建立專(zhuān)門(mén)的評審專(zhuān)家庫，采購人必須要從專(zhuān)家庫中抽取專(zhuān)家組成評審委員會(huì )評標，卻沒(méi)有給予評審專(zhuān)家一個(gè)恰當的法律地位。
評審專(zhuān)家在政府采購活動(dòng)中到底是什么身份？筆者認為，評審專(zhuān)家應屬于第三方中介機構的“公證人員”，是接受采購人的委托參與政府采購評審活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)鑒證人員。這個(gè)中介機構的評審專(zhuān)家身份有著(zhù)雙重性。一是由財政部門(mén)通過(guò)公開(kāi)選聘方式組建的（財政部門(mén)負責組建和管理，采購人擁有使用權，實(shí)行管用分離），納入專(zhuān)家庫管理的專(zhuān)業(yè)人員，協(xié)助財政部門(mén)起監督作用（代行財政部門(mén)行使對采購人和采購代理機構的部分監督職責）；采購評審專(zhuān)家獨立地行使職權，并對自己的行為負責，同時(shí)還要接受行政機關(guān)——財政部門(mén)的監督和管理。二是通過(guò)隨機抽取方式，接受采購人或采購代理機構的委托，為采購人辦理政府采購評審事項，采購人為其勞務(wù)支付評審報酬和必要的差旅費；評審專(zhuān)家在被抽取辦理每項采購事項的評審中獨立行使評審權，并監督采購人對國家經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策目標的落實(shí)情況，不被采購人左右，處于獨立地位。
由此，筆者建議，在今后的政府采購法律法規修訂過(guò)程中，應明確政府采購評審專(zhuān)家的法律地位。建議表述為：政府采購評審專(zhuān)家，是指經(jīng)省級以上人民政府財政部門(mén)選聘、納入評審專(zhuān)家庫管理的，采取隨機抽取方式接受采購人委托，以獨立身份參加政府采購評審活動(dòng)的中介機構鑒證人員。
采購人與評審專(zhuān)家的關(guān)系
筆者認為，采購人與評審專(zhuān)家的關(guān)系，應是委托與被委托的關(guān)系。評審專(zhuān)家接受采購人的委托參與每個(gè)采購項目的評審活動(dòng)，對參與評審的項目承擔相應的法律責任。但這種委托關(guān)系的建立又有其特殊性，雙方并沒(méi)有簽定委托協(xié)議，而是事實(shí)形成的委托，即一經(jīng)采購人或采購代理機構從采購專(zhuān)家庫抽取，評審專(zhuān)家回應參與采購項目評審，這種委托關(guān)系就立即形成（抽取短信通知、評審簽到表、承諾書(shū)即為憑證），直到該項目評審活動(dòng)結束。同時(shí)，這種委托還是雙重委托，既接受采購人的委托，為其辦理采購評審事務(wù)，又同時(shí)協(xié)助財政部門(mén)發(fā)揮監督作用。
有關(guān)政府采購法律法規已經(jīng)將政府采購評審專(zhuān)家的雙重委托關(guān)系表述得十分清楚，且至少說(shuō)明了五點(diǎn)內容：
一是采購評審由采購人或者采購代理機構負責組織，采購人或采購代理機構是組織評審活動(dòng)的責任主體。
二是評審委員會(huì )的組成人員由采購人代表和抽取的評審專(zhuān)家構成。
三是評審專(zhuān)家必須按照采購人的委托依照采購文件規定的評審程序、方法和標準進(jìn)行，獨立地完成評審工作任務(wù)。
四是在評審專(zhuān)家發(fā)現采購文件內容違反國家有關(guān)強制性規定或者采購文件存在歧義、重大缺陷導致評審工作無(wú)法進(jìn)行時(shí)，應當停止評審并向采購人或者采購代理機構書(shū)面說(shuō)明情況。
五是切實(shí)貫徹落實(shí)國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區和少數民族地區，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。如，有關(guān)部門(mén)曝光多起案例，涉及在采購項目中將資格審查交由評標委員會(huì )進(jìn)行、節能環(huán)保產(chǎn)品數據核對不細、面向中小企業(yè)政策不落實(shí)、代理機構未能依法按程序組織評審等問(wèn)題，都與評審專(zhuān)家有關(guān)，同時(shí)，與采購人存在主體責任認識不到位、對法律法規掌握不全面、過(guò)度依賴(lài)評審專(zhuān)家有關(guān)。
評審專(zhuān)家應履行的職責義務(wù)
政府采購評審專(zhuān)家履行的職責義務(wù)應包括采購項目的前期專(zhuān)家論證（咨詢(xún)）和參與每個(gè)采購項目評標兩個(gè)方面?，F行政府采購法律法規文件數量較多、體系龐大，依據政策一一對照，評審難度不小。若對應職責義務(wù)不清，不僅不利于采購評審專(zhuān)家依法依規評審，而且也不便于對采購評審專(zhuān)家進(jìn)行履職評價(jià)。因此，要聚焦評審專(zhuān)家管理重點(diǎn)環(huán)節，應不斷完善專(zhuān)家評審制度，明確評審專(zhuān)家權責，規范評審專(zhuān)家行為，加強評審現場(chǎng)規范與監督，從而保證政府采購評審活動(dòng)的合規、公平、公正。
專(zhuān)家咨詢(xún)和論證。在目前的政府采購法律體系中，很多采購環(huán)節都需要進(jìn)行專(zhuān)家論證，例如單一來(lái)源采購方式論證、進(jìn)口產(chǎn)品采購論證、公開(kāi)招標轉其他非招標采購方式論證、采購需求論證、采購文件論證等。各類(lèi)論證的內容、側重點(diǎn)有所不同。比如：?jiǎn)我粊?lái)源采購方式的論證主要圍繞采購的唯一性出具論證意見(jiàn)，從而論證項目是否適用單一來(lái)源采購方式；進(jìn)口產(chǎn)品論證則是圍繞采購進(jìn)口產(chǎn)品的必要性進(jìn)行論證；公開(kāi)招標轉競爭性談判論證，則需要對采購文件是否存在不合理條款進(jìn)行論證；采購文件論證則需要論證是否存在以不合理條件對供應商實(shí)行差別或者岐視待遇、是否落實(shí)了國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策，幫助采購人熟悉和掌握相關(guān)政策法規。
關(guān)于這些方面對采購評審專(zhuān)家的規定，相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識和要求都是采購人或代理機構不十分清楚的，需要借助評審專(zhuān)家的力量來(lái)解決，但評審專(zhuān)家也只能憑著(zhù)自己平時(shí)所積累的知識和經(jīng)驗來(lái)判斷。
參與采購項目評價(jià)。這是評審專(zhuān)家最主要的工作任務(wù)，即：采購人或者采購代理機構從省級以上財政部門(mén)設立的政府采購評審專(zhuān)家庫中，通過(guò)隨機方式抽取評審專(zhuān)家組成評標委員會(huì )，評標委員會(huì )按照招標文件規定的評標方法和標準，對資格性審查和符合性審查合格的投標文件進(jìn)行商務(wù)和技術(shù)評估，綜合比較與評價(jià)，編寫(xiě)評標報告，向采購人或者代理機構推薦中標候選人。
由于法定職責義務(wù)不明，在評審活動(dòng)中，專(zhuān)家僅靠品德標準來(lái)約束、引導自己，要達到科學(xué)嚴謹的評審行為準則缺乏內生動(dòng)力，存在以獲取勞務(wù)報酬為目的，對評審工作的責任心不夠，沒(méi)有履職盡責的現象。比如，有的專(zhuān)家對招標文件不仔細研讀，根據投標文件的精細程度、標書(shū)厚薄、獲獎證明等主觀(guān)打分；有的評審專(zhuān)家為早點(diǎn)完成評審任務(wù)，不仔細審查投標文件，不仔細辨別投標文件中的證明材料、證書(shū)真偽、頒發(fā)時(shí)限等，導致評審過(guò)程出錯而被投訴，影響采購項目進(jìn)程甚至中標結果；還有的評審專(zhuān)家為了多收專(zhuān)家評審費，在評標中故意拖延時(shí)間，導致評審超時(shí)，信息泄密，給采購項目帶來(lái)了不確定因素和風(fēng)險。
關(guān)于評審專(zhuān)家應履行的權責義務(wù)內容，目前沒(méi)有集中在一個(gè)法律法規中作出十分明確的規定，而是分散在幾個(gè)不同的法律法規中，并且不同的采購方式要求也不一致，需要評審專(zhuān)家去認真學(xué)習和把握，綜合歸納出來(lái)。建議在有關(guān)制度中增設專(zhuān)章，將政府采購評審專(zhuān)家一般應當履行的職責、義務(wù)，以及禁止行為進(jìn)行集中、明確、系統的規定，并讓專(zhuān)家熟練掌握。
如何用好管好評審專(zhuān)家，以及規范評審專(zhuān)家的評審行為，已經(jīng)成為政府采購改革的重要課題。評審專(zhuān)家參與到政府采購評審環(huán)節中，既是制度安排，更是當前深化政府采購制度改革的重要著(zhù)力點(diǎn)。
政府采購評審專(zhuān)家體系龐雜，涉及行業(yè)多，來(lái)源眾多分類(lèi)細，是不可控也不允許控制的人為因素，是政府采購活動(dòng)的關(guān)鍵一環(huán)。健全政府采購行業(yè)自律機制，制定行業(yè)公約、規范標準、職業(yè)道德準則，加強行業(yè)自律管理，提高評審專(zhuān)家的職業(yè)操守和職業(yè)道德，促進(jìn)行業(yè)規范發(fā)展，勢在必行。
（作者系湖南省政府采購評審專(zhuān)家庫成員）
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