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■ 劉慧

政府采購評估指標體系

最新發(fā)布的《2017年公共采購評估》對政府采購數據的采集分析集中在世界180個(gè)國家和經(jīng)濟體。該報告通過(guò)對政府采購全生命周期的各階段和各方面的分析，挖掘出全球范圍內最佳政府采購管理案例，發(fā)現不同國家（經(jīng)濟體）政府采購制度的障礙和堵點(diǎn)。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，《公共采購評估》的評價(jià)內容圍繞兩個(gè)維度、三個(gè)方面展開(kāi)。緯度一是評估政府采購主要程序，即從需求評估到政府采購合同簽訂的各階段；緯度二是評估政府采購質(zhì)疑投訴體系。三個(gè)方面的評估包括：第一，公共采購的必要的程序，即投標人及各類(lèi)相關(guān)機構（政府部門(mén)、采購機構，政府許可頒發(fā)部門(mén)以及法院等）的工作程序；第二，相關(guān)各程序所需時(shí)間。即各當事方進(jìn)行互動(dòng)所需要的時(shí)間，以天數計算；第三，公共采購適用法律和規則。即法律、規章、規定、行政決定、法律判決、運行措施和辦法等與上述運行程序逐一對應的水平狀況。具體來(lái)說(shuō)，《公共采購評估》以公共采購全生命周期的程序和內容展開(kāi)，通過(guò)指標體系進(jìn)行布局。

筆者以《2017年公共采購評估》報告為例，介紹一下公共采購評估指標體系的具體內容。如文中圖表所示，公共采購評估指標體系包括八個(gè)重要領(lǐng)域，這八個(gè)評估領(lǐng)域作為一級指標，一級指標之下再分為二級、三級（或更多）具體指標。對應具體的指標，分別給予具體的評價(jià)分數或好壞程度評價(jià)。

如圖，第一個(gè)領(lǐng)域內容是需求分析、招標和投標準備階段。第一個(gè)領(lǐng)域內容為一級指標。一級指標下設的二級指標，包含3個(gè)指標組。這3個(gè)指標組具體為：第一指標組是需求分析方面；第二指標組是公開(kāi)招標是否為默認的采購程序；第三指標組是投標準備階段的政府采購信息和參與渠道方面。二級指標中的3個(gè)指標組分別對應的三級指標為：第一指標組有三個(gè)三級指標。第一是，采購部門(mén)是否對其采購需求咨詢(xún)私人部門(mén)和市場(chǎng)調研；第二是，若是咨詢(xún)工作是否公開(kāi)公告；第三是，市場(chǎng)調研分析是否有章可循。第二指標組無(wú)下設三級指標。第三指標組是投標準備階段的政府采購信息和參與渠道方面。下設七個(gè)三級指標。分別為第一，在本國各個(gè)采購層面有無(wú)專(zhuān)門(mén)或專(zhuān)屬的政府采購通道；第二，是否可在網(wǎng)絡(luò )得到政府采購計劃、法規、通告、招標文件、授予合同公告或中標結果；第三，對投標人的技術(shù)資金等資質(zhì)要求，由于安全原因的排除標準，以及評標標準，合同主要條款，支付計劃等，是否在招標公告和招標文件中明確；第四，招標文件是否免費；第五是，投標人是否有機會(huì )向采購機構提出澄清方面的問(wèn)題；第六是，采購機構回復投標人澄清問(wèn)題的時(shí)間；第七是，澄清回復的問(wèn)題是否給與全體投標人（方式可以用對外公布，或向全體投標人發(fā)函，如果是會(huì )議中發(fā)問(wèn)，留出會(huì )議的時(shí)間）。

此外，《公共采購評估》指標體系的評價(jià)方法主要有計分評價(jià)、好壞程度評價(jià)、內容有無(wú)勾選等。例如，評價(jià)政府采購電子化程度，指標之一是“電子開(kāi)標使用頻率”，分為三個(gè)程度：“總是”“有時(shí)”“從不”。三個(gè)程度的計分方式是：總分最高得1分，“總是”計1分，“有時(shí)”計0.5分，“從不”計0分。采購合同的評價(jià)方面，指標“政府采購合同的修訂和中止”提出問(wèn)題如下：授予合同后、簽訂合同前，可否就合同價(jià)格、交貨時(shí)間、支付計劃進(jìn)行再次磋商？如果是肯定的，計為0分，如果否定，計為1分?！昂贤瑘绦羞^(guò)程中，采購人可否單方面修改合同條款”？若回答是肯定，則計為0分。

良好的投訴解決機制能夠增進(jìn)企業(yè)參與的信心，激勵更多的參與者，從而促進(jìn)競爭，降低政府采購價(jià)格和提高政府采購服務(wù)質(zhì)量，最終提升公眾對政府投資和開(kāi)支的信心。因此投訴解決機制也是《公共采購評估》指標體系的重要考察內容。它重點(diǎn)考察各國（或經(jīng)濟體）質(zhì)疑投訴機制的質(zhì)量。盡管各國（或經(jīng)濟體）公共采購審理機制千差萬(wàn)別，但關(guān)鍵評估各國是否能在政府采購各個(gè)程序和環(huán)節都給予供應商質(zhì)疑投訴的權利?？疾靸热?，一是看該國是否建立了公共采購質(zhì)疑投訴機制和體系；二是看該國公共采購質(zhì)疑投訴的時(shí)間、成本以及補償的方法。具體再對一級審理（初審）和二級審理（上訴）進(jìn)行評估。據悉，上述機制評估指標是2017年新建的，重點(diǎn)考察各國是否具有獨立的二級審理機構，上訴的成本如何，法規對補償和救濟的規定是否完善等。

另外，《公共采購評估》指標體系對政府采購生命周期的各階段進(jìn)行全面的衡量，每個(gè)指標以問(wèn)題形式提出，單獨計分為0-1分，在對眾多問(wèn)卷和評估數據相加后，以100分加權平均，形成0-100分的總分。得分接近100分的國家，顯示其政府采購的法規、措施框架的完整性以及與實(shí)際做法的銜接比較好；得分低的國家，證明其政府采購環(huán)境建設和改進(jìn)的空間較大。報告案例分析方面，注重選取那些具有政府采購好的做法、改革效果好、進(jìn)步較大的國家或城市。

兩份報告為全球公共采購改革帶來(lái)積極影響

首先，兩份報告形成全球公共采購的評價(jià)規范和標準。唯有統一的規則和標準方能進(jìn)行衡量與比較，排名的結果才是科學(xué)可信的。世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報告》的重要作用是對世界各國營(yíng)商便利度情況進(jìn)行評估排名。目前《營(yíng)商環(huán)境報告》已經(jīng)發(fā)布第17期。該評估激勵著(zhù)世界各地的政府實(shí)施營(yíng)商改革，目標是促進(jìn)可持續的經(jīng)濟增長(cháng)。此外，《公共采購評估報告》生成兩項結果，一是排名，二是提煉典型案例。同樣的作用是顯示各國或地區政府采購的優(yōu)勢、特色以及不足，有助于政府部門(mén)分析問(wèn)題的表面現象和其根本原因，也同時(shí)也能減少各國政府重復收集這些數據和分析的時(shí)間成本和資金成本?？偠灾?，兩份評估報告的真正價(jià)值在于，它們形成了完整可靠的評價(jià)指標體系，建立了可供比較分析的數據庫，并可以運用到對經(jīng)濟、市場(chǎng)中的政府、相關(guān)部門(mén)、企業(yè)、組織等各個(gè)單元的分析和激勵機制中。所以，指標體系和數據庫的形成，一方面為各國政府和研究人員提供了分析工具；另一方面，奠定了營(yíng)商環(huán)境和公共采購指標體系架構和數據口徑，成為電子化網(wǎng)絡(luò )化的重要基礎，各國經(jīng)濟政策制定的重要工具。

其次，兩份報告支持了各國經(jīng)濟改革和政府采購法規體系建設。營(yíng)商環(huán)境12指標領(lǐng)域和公共采購8個(gè)指標領(lǐng)域，衡量的都是各國的法律規則的完整性，制度執行的規范性，具體操作的有效性。研究報告表明，長(cháng)期致力于制度環(huán)境綜合改革的經(jīng)濟體，在營(yíng)商環(huán)境和經(jīng)商便利性方面排名最高。特別是政府采購評估，分析的是市場(chǎng)，問(wèn)的是“政”事，推動(dòng)的是政府資金管理、政府開(kāi)支效率的進(jìn)步。通過(guò)報告結果的公開(kāi)，大大改善了這一領(lǐng)域信息公開(kāi)的狀況，促進(jìn)了各國相關(guān)法規的完善和改革，推動(dòng)了全世界商業(yè)項目的創(chuàng )新和政府開(kāi)支的下降。據悉，營(yíng)商環(huán)境報告的誕生，推動(dòng)了全球3500多項改革。在2017-2018年度，128個(gè)經(jīng)濟體進(jìn)行了創(chuàng )紀錄的314項改革，直接改善了國內營(yíng)商環(huán)境。如，2006年，注冊一家企業(yè)平均需要47天，注冊所需要的費用占人均收入的76%，注冊資本相當于人均收入的145%。而今，這項工作全球平均需要20天，所需費用占人均收入的23%。2006年，企業(yè)申請開(kāi)業(yè)準備、支付和納稅的平均時(shí)間為324小時(shí)，2017年，這一數字下降到237小時(shí)。公共采購報告對于公共市場(chǎng)的透明度促進(jìn)十分明顯，調動(dòng)了法規的制定和執行結果的審視，使得私營(yíng)企業(yè)公平參與公共市場(chǎng)的程度和積極性提高。

最后，兩份報告為企業(yè)了解市場(chǎng)和“走出去”提供了“分析工具”。企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)分析或走向世界，前提條件是了解該地的規則，而對市場(chǎng)最擔心的不公平和不透明的規則或環(huán)境?？朔@兩個(gè)問(wèn)題的唯一辦法是政府要對營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行監管，通過(guò)法律和規章這個(gè)利器來(lái)保證市場(chǎng)的公平和透明，治理出現的問(wèn)題。因此，營(yíng)商環(huán)境的核心是法規的建設，世界銀行評估的指標也是圍繞著(zhù)各國有關(guān)營(yíng)商的法規進(jìn)行考核。大型企業(yè)可能有能力建立專(zhuān)門(mén)機構、開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)的數據庫進(jìn)行上述研究分析，但是對于眾多中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，成本和信息來(lái)源等等都是巨大的障礙。公共采購評估一方面建立的數據指標體系，為企業(yè)提供了直觀(guān)和規范的分析工具，同時(shí)，報告的發(fā)布促進(jìn)了各國越來(lái)越多關(guān)注本國政策和法律的實(shí)施效果，關(guān)注解決中小企業(yè)面臨的問(wèn)題，從而最終為企業(yè)提供更多商業(yè)機會(huì )，促進(jìn)了本國商業(yè)發(fā)展。

（作者單位：國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所）