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　　■ 蔡錕 

　　案件經(jīng)過(guò) 

　　某年10月，經(jīng)煙臺市牟平區政府采購管理委員會(huì )辦公室批準，煙臺誠信招標咨詢(xún)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“誠信公司”）受煙臺市牟平區城市管理行政執法局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“牟平區城管局”）委托，對窨井防護網(wǎng)采購進(jìn)行公開(kāi)招標，并發(fā)出《牟平區政府采購招標文件》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)涉案招標文件）。該招標文件中規定：“產(chǎn)品適用范圍及標準規范：適用各種口徑的市政井、電力井、通訊井、自來(lái)水井、檢查井、燃氣井等各種地下井。質(zhì)量標準執行山東省質(zhì)量監督局備案的《Q／1621HJG001-2012》。產(chǎn)品外觀(guān)、拉力、沖擊、耐腐蝕等技術(shù)指標經(jīng)省、國家質(zhì)檢部門(mén)監測認證，技術(shù)指標均符合Q／1621HJG001-2012標準?！?/span> 

　　山東惠民金工繩網(wǎng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“惠民公司”）與河北五星電力設備有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“五星公司”）均系上述項目的投標人。其中，五星公司的投標產(chǎn)品采用的執行標準為國家標準《GB5725-2009 安全網(wǎng)》，該標準規定其適用于建筑等高處作業(yè)場(chǎng)所使用，防止人員或物體墜落的安全網(wǎng)。當年11月，經(jīng)評標委員會(huì )評議，五星公司為中標人。 

　　惠民公司不服涉案項目中標結果，認為涉案項目招標過(guò)程中存在私自變更招標文件質(zhì)量執行標準等問(wèn)題，于當年11月20日向誠信公司及牟平區城管局提出質(zhì)疑。同年11月25日，牟平區城管局對惠民公司的質(zhì)疑作出回函，稱(chēng)：“在本次招標過(guò)程中五星公司采用的《安全網(wǎng)國家質(zhì)量標準》GB5725-2009已涵蓋招標文件中所要求的惠民公司制定的企業(yè)標準Q／1621HJ001-2012。招標過(guò)程中，經(jīng)全體評委審查，GB5725-2009標準滿(mǎn)足本次招標要求……”?；菝窆緦Υ嘶貜筒环?，于當年12月12日向煙臺市牟平區財政局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“牟平區財政局”）提出投訴，投訴事項為：“1.被投訴人五星公司的投標，其產(chǎn)品無(wú)產(chǎn)品標準、無(wú)質(zhì)檢報告、無(wú)產(chǎn)品合格證、無(wú)生產(chǎn)資格，是不合格的投標人，應予廢標；2.評標不透明、不公正、不合法。要求被告予以調查，并給予公正滿(mǎn)意的結果。” 

　　當年12月16日，牟平區財政局受理了惠民公司的投訴，12月24日，在調查后，牟平區財政局作出《投訴處理決定書(shū)》，認定：五星公司資格要求及產(chǎn)品質(zhì)量標準均符合招標文件要求；評審過(guò)程符合《中華人民共和國政府采購法》及招標文件，投訴人投訴無(wú)效，根據政府采購質(zhì)疑投訴的相關(guān)辦法，駁回了惠民公司的投訴。 

　　惠民公司不服該投訴處理決定，向法院提起行政訴訟。 

　　法院觀(guān)點(diǎn) 

　　本案中，一審法院與二審法院的意見(jiàn)相左。 

　　一審法院認為，財政部門(mén)認為有必要時(shí)，可以進(jìn)行調查取證，也可以組織投訴人和被投訴人當面進(jìn)行質(zhì)證。本案中，惠民公司認為本次政府采購活動(dòng)的中標結果損害了自己的合法權益，在向采購人、采購代理機構提出質(zhì)疑后，因對向采購人、采購代理機構的質(zhì)疑答復不滿(mǎn)意而提出投訴。牟平區財政局在法定期限內受理后，依法定程序向相關(guān)部門(mén)即牟平區城管局、誠信公司及五星公司送達了投訴書(shū)副本，并要求三單位履行說(shuō)明、提交相關(guān)證據、依據等義務(wù)。在三單位分別作出說(shuō)明并提交證據后，牟平區財政局對政府采購備案資料進(jìn)行了書(shū)面審查，并對評標評委進(jìn)行了調查，并以評標委員會(huì )全體人員的統一回復作為依據。牟平區財政局根據調查結果作出的《投訴處理決定書(shū)》，事實(shí)根據清楚，法律依據明確、證據確實(shí)充分、程序合法。 

　　據此，一審法院以證據不足為由，駁回了惠民公司的訴訟請求。 

　　二審法院則明顯不同意一審法院意見(jiàn)。 

　　二審法院認為，牟平區財政局應當按照有關(guān)規定，認真履行監督檢查職責，對評標委員會(huì )的評審情況進(jìn)行認真的監督檢查。但是，牟平區財政局卻辯稱(chēng)其于當年12月23日對招標過(guò)程中是否存在私自變更招標文件質(zhì)量執行標準問(wèn)題，向評標委員會(huì )委員詢(xún)問(wèn)是否存在上述問(wèn)題，以評標委員會(huì )全體人員的統一回復作為依據，明顯依據不足。牟平區財政局以評審委員獨立評標，承擔評標責任為由，回避其對惠民公司投訴事項的監督檢查責任，無(wú)法律依據。同時(shí)，招標文件規定中標產(chǎn)品應符合企業(yè)標準Q／1621HJ001-2012，根據原《標準化法》的相關(guān)規定，國家標準和企業(yè)標準概念明顯不同，牟平區城管局對惠民公司的回復稱(chēng)“GB5725-2009已涵蓋招標文件中所要求的惠民公司制定的企業(yè)標準Q／1621HJ001-2012”，其應舉出充分依據予以證實(shí)，其雖對惠民公司的投訴向牟平區財政局作出了書(shū)面陳述，但對此并未提交充分事實(shí)依據和有效證據證實(shí)；在此情況下，牟平區財政局應當履行必要的調查職責?，F牟平區財政局對牟平區城管局的前述回復并不能向法院提供充分有效的證據加以證明，說(shuō)明牟平區財政局并未盡到調查職責。 

　　據此，二審法院認為一審判決認定事實(shí)不清，牟平區財政局未查明具體事實(shí)，作出的投訴處理決定依據不足，明顯不當，判決撤銷(xiāo)了一審判決并要求牟平區財政局限期重新作出投訴處理決定。 

　　焦點(diǎn)分析 

　　本案的爭議焦點(diǎn)在于，對于供應商提出之“涉案項目存在私自變更招標文件質(zhì)量執行標準等問(wèn)題，評標過(guò)程不透明、不公正、不合法”的投訴事項，作為政府采購監管部門(mén)的牟平區財政局，僅依據評標委員會(huì )全體人員的統一回復即確認該投訴事項不成立，是否回避了對評標委員會(huì )評標過(guò)程的監管，是否屬于未依法認真履行調查職責？對此，一審法院認為，牟平區財政局對涉案項目的政府采購備案資料進(jìn)行了書(shū)面審查，并對評標評委進(jìn)行了調查，已充分履行了調查職責。但二審法院卻持相反觀(guān)點(diǎn)，其認為評標委員會(huì )專(zhuān)家的整體意見(jiàn)不能替代調查取證的過(guò)程，亦不能取代相關(guān)證據材料，財政部門(mén)僅以專(zhuān)家意見(jiàn)判定投訴事項是否成立，屬于對法定監管職權的放棄，構成怠于履行調查職責，由此作出的投訴處理決定事實(shí)依據明顯不足，應予撤銷(xiāo)。 

　　一直以來(lái)，政府采購的監管對象重點(diǎn)集中于采購人以及供應商，而對在每個(gè)政府采購項目中都會(huì )出現且對中標結果具有實(shí)質(zhì)影響力的評標委員會(huì )，卻常常忽略。也因此，評標委員會(huì )的評標過(guò)程如何才算合法依規、財政部門(mén)對這一評標過(guò)程應否監管、如監管的話(huà)應如何監管以及監管到何種程度等問(wèn)題到目前還存在一定的爭論。本案的出現，恰好可以幫助我們一一解答這些疑問(wèn)。 

　　首先，應予確認的是，政府采購項目中，評標委員會(huì )的評審過(guò)程和評審結果均依法屬于財政部門(mén)的監管范圍。雖然，根據《實(shí)施條例》第四十一條的規定，評標委員會(huì )成員應當按照客觀(guān)、公正、審慎的原則，根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進(jìn)行獨立評審，并應當對自己的評審意見(jiàn)承擔法律責任。但是，這里的“獨立評審”指向的是，評標委員會(huì )委員應秉持客觀(guān)中立的原則，不受外界干擾而純粹以自身的專(zhuān)業(yè)能力和認知水平開(kāi)展評審工作，并非指評標委員會(huì )成員享有脫離財政部門(mén)監管的法外權力。而前述規定中“獨立承擔法律責任”的表述以及《實(shí)施條例》第七十五條的規定，恰恰可以印證，評標委員會(huì )成員在未依法獨立評審時(shí)，將面臨財政部門(mén)的監管和處罰。此外，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）第五十二條明確，政府采購活動(dòng)中可以被質(zhì)疑投訴的對象為“采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果”，而評標委員會(huì )的評審過(guò)程屬于采購過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節，評標委員會(huì )的評審結果則一般即為中標、成交結果，因此，財政部門(mén)對評標委員會(huì )評審的監管可作為直接的法律依據。 

　　其次，應予以注意的是，財政部門(mén)在對評標委員會(huì )之評審進(jìn)行監管時(shí)應全面履行調查職責，作出的相關(guān)認定應嚴格依托于客觀(guān)證據。筆者認為，財政部門(mén)應全面履行監管職責，搜集證據材料，但來(lái)源要合法合規。此時(shí)，若證據構成《中華人民共和國行政訴訟法》第四十三條第三款規定的“以非法手段取得的證據”，或者屬于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第五十七條規定的“不能作為定案依據的證據”，則不能據此作出認定。具體到本案而言，惠民公司關(guān)于涉案項目“評審過(guò)程不透明、不公正”的投訴，直接指向的就是評標委員會(huì )的評審過(guò)程涉嫌違法，而在此情況下，牟平區財政局卻忽視中標產(chǎn)品執行標準與招標文件要求不符的事實(shí)，僅向被投訴事項的行為主體即評標委員會(huì )發(fā)函詢(xún)問(wèn)其是否存在違法，并在得到回復稱(chēng)不存在違法的情況下，認定投訴事項不成立，其證據之間明顯無(wú)法相互印證且存在矛盾。牟平區財政局所謂的“向評標委員會(huì )調查”，實(shí)質(zhì)是將違法行為認定的權力移轉給了涉嫌違法的主體，使得涉案項目評標委員會(huì )事實(shí)上既做“運動(dòng)員”又做“裁判員”，由此導致投訴處理決定被二審法院判決撤銷(xiāo)實(shí)屬必然。 

　　再其次，應予以思考的是，關(guān)于評標委員會(huì )的評審是否依法合規，當前在判斷標準上仍然有不清晰不具體的問(wèn)題，需要結合個(gè)案情況區分對待，并且有待于相關(guān)法律規定的進(jìn)一步完善。目前，雖然《實(shí)施條例》在第四十一條規定了評標委員會(huì )的評審要求，即評標委員會(huì )應當依據采購文件確定的評審程序、評審方法和評審標準進(jìn)行評標，以及在第三十四條第四款規定了綜合評分法時(shí)的評審標準要求，即評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。同時(shí)，財政部在《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目?jì)r(jià)格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）第四部分中亦要求，“采用綜合評分法的，應當根據采購項目情況，在招標文件中明確合理設置各項評審因素及其分值，并明確具體評分標準?！比欢?，上述這些規定本身仍過(guò)于原則化，并未對“什么才算是依法合規的評審標準”及“評審標準自身不明確時(shí)評標委員會(huì )應如何執行”等問(wèn)題作出細化規定。因此，實(shí)務(wù)中，若是客觀(guān)項目的評分，如供應商是否具有某項資格證書(shū)，尚且可以找尋客觀(guān)的評判標準。若是主觀(guān)項目的評分，如供應商撰寫(xiě)的項目方案是好還是一般或是差，則因為個(gè)人主觀(guān)理解的差異，著(zhù)實(shí)難以確定評標委員會(huì )的判斷是對是錯。此種情況下，如想對評標委員會(huì )的評審實(shí)施更為有效的監管，除了在立法上需要進(jìn)一步細化并完善“評審標準”的概念及包含要素外，還需要財政部門(mén)具備更為豐富的執法經(jīng)驗以及更為細致的調查手段。 

　　最后，應予以重視的是，如評標委員會(huì )的評審違法違規，則財政部門(mén)在對涉案項目作出是否廢標的處理時(shí)，對評標委員會(huì )成員的懲處也不應缺位。雖然，評標委員會(huì )常在政府采購監管中作為一個(gè)集合概念使用，但是，從法律性質(zhì)上，評標委員會(huì )的個(gè)體成員才是實(shí)際的權利義務(wù)主體，也才具有承擔法律責任的行為能力。因此，對財政部門(mén)而言，在評標委員會(huì )違法評標時(shí)，對涉案項目作出處理以及對評標委員會(huì )中具體違法的成員予以處罰，屬于相互獨立的監管形式，亦具有不同的監管意義。前者是對違法狀態(tài)的糾正，目的在于恢復并引導涉案項目回歸公平公開(kāi)公正的采購狀態(tài)，后者則是對違法行為的懲戒，教育并警示違法主體及社會(huì )公眾以杜絕再犯。但是，在當前實(shí)務(wù)中，財政部門(mén)往往重視前者而及時(shí)以廢標等方式糾正違法行為，卻常常因各種緣由忽視后者，導致部分評標委員會(huì )成員目無(wú)法規，使得違法評審侵害政府采購制度的案件不時(shí)出現。據此，為確保評審制度的公正性與有效性，建議當財政部門(mén)經(jīng)審查，認為評標委員會(huì )未依法評標影響采購公正及采購結果，而依據《政府采購法》第三十六條的規定對涉案項目作出廢標處理的，也應同時(shí)對違法評審的評標委員會(huì )成員按照《政府采購法實(shí)施條例》第七十五條的規定，作出相應的處罰及懲戒。