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　　中國采購與招標網(wǎng)總裁   朱建元博士

　　習近平總書(shū)記在黨的十九大報告中指出，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線(xiàn)，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率?！吨腥A人民共和國招標投標法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標投標法》）自2000年1月1月正式頒布實(shí)施以來(lái)，在規范市場(chǎng)競爭行為、保護國家和社會(huì )公共利益、提高經(jīng)濟效益等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著(zhù)成就。作為《招標投標法》的起草人之一，筆者圍繞招投標制度和供給側改革的關(guān)系，探討新時(shí)代招標投標工作所承擔的新的歷史使命及如何做好新時(shí)代的招標投標工作。

　　一、招投標工作是落實(shí)供給側改革的重要抓手

　　隨著(zhù)中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新的歷史時(shí)期，社會(huì )主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢待發(fā)，各大經(jīng)濟體都在加緊謀劃、搶占先機，如美國的再工業(yè)化戰略、德國的工業(yè)4.0戰略等。我國的“供給側”改革也勢在必行。

　　“加強供給側結構性改革，提高供給側的質(zhì)量和效率”是供給側改革的核心。西方發(fā)達國家在實(shí)施需求管理政策的同時(shí)，高度重視供給體系的調整。當前，我國經(jīng)濟面臨大量的產(chǎn)能供過(guò)于求的同時(shí)，也存在著(zhù)嚴重的供給約束和供給抑制，因此供給側改革是必然趨勢。

　　在我國經(jīng)濟步入中等收入國家之前，作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力、土地和資本，對經(jīng)濟發(fā)展做出了很大的貢獻，這個(gè)時(shí)期的“要素投入驅動(dòng)”體現為粗放發(fā)展，具有不可持續性和環(huán)境不友好性。在我國邁入中等收入國家之后，科技創(chuàng )新和制度創(chuàng )新成為經(jīng)濟發(fā)展的新動(dòng)力和支撐點(diǎn)，這將更加符合我國經(jīng)濟的科學(xué)發(fā)展規律。

　　（一）招投標制度是供給側改革中制度供給的重要組成部分

　　招投標制度是我國市場(chǎng)經(jīng)濟改革的重要法律制度?！墩袠送稑朔ā返念C布實(shí)施，極大地促進(jìn)了我國市場(chǎng)經(jīng)濟的進(jìn)程，是國際社會(huì )認同我國市場(chǎng)經(jīng)濟地位的重要標志，更是我國企業(yè)參與國內外市場(chǎng)競爭的基本準則。從國家宏觀(guān)經(jīng)濟層面來(lái)看，招投標法律制度決定了國家的生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結構布局。伴隨國民經(jīng)濟的持續穩定增長(cháng)，我國固定資產(chǎn)投資規模不斷擴大，2014年達到51.2萬(wàn)億元，2015年達到56.2萬(wàn)億元，2016年增加到60.6萬(wàn)億元，招標制度正是我國固定資產(chǎn)投資的主要管理手段之一。根據中國采購與招標網(wǎng)大數據統計顯示，我國每年的招標投標市場(chǎng)金額達到20萬(wàn)億元左右，占GPD總額的15%～20%。國內每年參加招標投標的企業(yè)占大中型企業(yè)的80%。主要的需求方和供給側都在參加招投標工作，故招投標制度與供給側改革密不可分。

　　（二）招標投標活動(dòng)在微觀(guān)經(jīng)濟中決定了供給側的結構和質(zhì)量

　　招標和投標是市場(chǎng)經(jīng)濟中典型的需求和供給關(guān)系，投標方就是供給側。招投標的過(guò)程是市場(chǎng)經(jīng)濟交易的重要組成部分，是交易合同的要約和承諾。

　　我國每年有超過(guò)20萬(wàn)億元的招標需求，通過(guò)招標文件的要約邀請對投標人即供給側進(jìn)行直接引導，中標率高的企業(yè)，也在其所在的行業(yè)中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。因此，招標投標制度在有效地引導供給側的結構和質(zhì)量。

　　當然，招標投標市場(chǎng)中招標方的需求也不完全是由招標人所決定的。在實(shí)踐中，招標需求往往是由眾多投標人的供給能力所決定的。一是供給方有什么樣的供給能力，招標方才能在既定規則的標的中進(jìn)行選擇。二是有些招標人存在需求模糊、產(chǎn)品指標和技術(shù)規范不清等問(wèn)題，需要在投標人的協(xié)助下完成。三是信息的不對稱(chēng)性，致使招標人對新技術(shù)、新產(chǎn)品的信息缺乏了解，只能以原有的技術(shù)要求來(lái)招標。所以，很大程度上，招標方只能在已有的供給結構中進(jìn)行選擇，就如同消費者去超市購物，只能在已有的貨品中挑選。從供給結構的角度來(lái)理解，這正是供給側改革的重點(diǎn)——經(jīng)濟模式的動(dòng)力從需求轉變?yōu)楣┙o。加強供給側結構改革，提高供給側的質(zhì)量和效益，離不開(kāi)招標制度，更離不開(kāi)招投標工作。

　　二、完善招標制度是落實(shí)供給側結構性改革的當務(wù)之急

　　客觀(guān)地評價(jià)一項制度總是要結合它產(chǎn)生的歷史環(huán)境和所處的歷史階段，更要看它是否有助于實(shí)現制度設計的基本目標和初衷。歷史地看，我國的招標投標制度從無(wú)到有，作為市場(chǎng)經(jīng)濟條件成熟的一種交易方式，充分發(fā)揮了促進(jìn)資源有效配置的作用，體現了市場(chǎng)競爭機制中擇優(yōu)原則的初衷。這對于當前我國經(jīng)濟建設所處的階段而言，具有重要的引導意義。

　　（一）招標制度的歷史沿革

　　現行的招標投標基本制度，特別是在程序和評標辦法上，基本采用了世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的規則。我國規定了兩種評標方法，一是綜合評估法，二是最低評估價(jià)法。隨著(zhù)《招標投標法》的實(shí)施，各地區、各部門(mén)在招投標實(shí)踐中，又出臺了一系列實(shí)施細則，將綜合評估法進(jìn)行細化，使得價(jià)格成為最重要的評價(jià)因素；最低評估價(jià)法則被簡(jiǎn)單地解釋為最低投標報價(jià)法。所以，名義上是兩種評標方法，實(shí)際上都是以?xún)r(jià)格為主要評判依據的評估方法。

　　《招標投標法》立法之初，我國學(xué)習和借鑒了世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的制度，有助于解決我國當時(shí)從價(jià)格入手促進(jìn)更有效的投資決策。而世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行作為發(fā)展援助性機構，其制度更多適用于經(jīng)濟最不發(fā)達或者最貧窮的國家。其目的是通過(guò)發(fā)放援助性貸款及項目投資，為他們消除貧困和極端貧困。用很多專(zhuān)家的話(huà)來(lái)說(shuō)，照搬世行的規則買(mǎi)不到好的東西。換言之，就是世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的制度在一定的歷史時(shí)期已不再適應我國經(jīng)濟發(fā)展的規律。

　　盡管如此，近年來(lái)，世界銀行也在進(jìn)行采購制度的改革，探索給予業(yè)主更多的采購自主權，讓采購程序更加靈活。比如世界銀行新版的采購框架從原來(lái)的8種采購方法增加到71種采購方法和市場(chǎng)比價(jià)方法，為備選采購方式提供了可能。世界銀行專(zhuān)家將更多地把時(shí)間用在規劃和合同管理工作上，其項目經(jīng)理將更全面地了解最適當的采購安排，推動(dòng)實(shí)現發(fā)展目標及最大限度地降低潛在風(fēng)險等。世界銀行的一系列改革舉措，為我國招標投標和政府采購制度完善提供了參考。

　　（二）招標制度的國際比較

　　西方發(fā)達國家并不使用這些制度，因為他們的經(jīng)濟體制比較完善，公眾監督體系及企業(yè)信用體系相對成熟。他們在采購中通常較多地使用邀請招標的方式，評判標準上則以綜合評分法為主，招標方自主決定中標人，這種做法使招標的程序更加靈活。筆者曾在瑞士參與過(guò)多個(gè)公共工程項目的招標，例如在參與日內瓦公共體育場(chǎng)項目評標時(shí)，業(yè)主曾和評委們說(shuō)，“這是我們瑞士的項目，品質(zhì)是第一位的，不要考慮錢(qián)的因素”，這個(gè)理念也始終貫穿于瑞士所有公共工程的招標項目，這席話(huà)讓筆者印象深刻。當然，在瑞士，法律對于公共工程的監督也是非常嚴厲的，工程的所有過(guò)程必須向公眾公開(kāi)，接受公眾和媒體的監督。從項目立項到竣工以及使用情況，政府要向議會(huì )匯報，而且項目的成敗永遠都記在執政黨的名下，所以政府從不敢掉以輕心。曾經(jīng)有華裔日內瓦建筑師和筆者坦言，“在瑞士圖紙上劃條線(xiàn)的錢(qián)，足夠在國內砌堵墻?！?/p>

　　（三）全面修改我國的招標制度是供給側改革的要求

　　中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，供給體系產(chǎn)能巨大，220多種主要工業(yè)和農業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力穩居世界第一。但我們必須看到，我國生產(chǎn)能力還有很大一部分停留在低質(zhì)量、低價(jià)格，需求、供給結構不合理，高端、高質(zhì)的有效供給嚴重不足。這種情況下，如果依然沿用以?xún)r(jià)格為主要評判標準的招投標制度，必將進(jìn)一步放大低價(jià)格、低質(zhì)量的供給結構。由于在評標中過(guò)多地強調價(jià)格因素，實(shí)踐中也經(jīng)常出現企業(yè)低價(jià)中標后以次充好、弄虛作假，導致嚴重的質(zhì)量問(wèn)題；企業(yè)投標中惡性競爭、“虧死自己，搞垮同行”、“劣幣驅逐良幣”等現象愈演愈烈，嚴重擾亂市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)秩序。諸如西安地鐵電纜、江蘇蘇州元和小學(xué)“毒跑道”等低價(jià)搶標典型事件，都非常值得業(yè)界反思。

　　三、對招標制度變革的幾點(diǎn)建議

　　對比研究中外招投標制度，我國的招投標制度有著(zhù)自有的鮮明特點(diǎn)，法律調整范圍比任何西方國家政府采購制度的范圍、內容都要廣泛得多，這是由我國經(jīng)濟所有制的特點(diǎn)所決定的。盡管?chē)以趯?shí)施多項舉措促進(jìn)民間投資，但目前的推進(jìn)尚不足以完成政府融資新渠道這一“任務(wù)”。按照我國現有的經(jīng)濟結構，在相當長(cháng)的時(shí)期內，政府投資和國有投資仍將占主導地位，包括政府消費在經(jīng)濟生活中仍會(huì )發(fā)揮著(zhù)重要作用。

　　(一)分類(lèi)指導招標投標活動(dòng)中不同的實(shí)施主體

　　在現有的招標制度中，我國實(shí)際上是采用一個(gè)招投標程序和一個(gè)評判標準來(lái)規范、管理國民經(jīng)濟各個(gè)領(lǐng)域的采購，而且評價(jià)標準是以?xún)r(jià)格為核心的，這顯然不適應當前經(jīng)濟的發(fā)展，必須做出修改。目前學(xué)術(shù)界有觀(guān)點(diǎn)認為，要調整《招標投標法》的適用范圍，即縮小強制招標的范圍。筆者認為這是不可取的，因為這必將導致大量的采購活動(dòng)無(wú)法可依和管理缺失。為此，筆者建議在招投標活動(dòng)中對政府和企業(yè)兩個(gè)不同實(shí)施主體進(jìn)行分類(lèi)指導。其中，依照世界慣例，對于政府消費以及使用納稅人的錢(qián)進(jìn)行的采購，仍然堅持原有的法律程序和評判標準；對于企業(yè)主體的采購，在程序上應更加簡(jiǎn)捷方便，在評標方法上要更加關(guān)注質(zhì)量和效率，并在評判標準中加入綠色、環(huán)保、創(chuàng )新和可持續等內容，淡化價(jià)格因素。

　　此前，很多地方和行業(yè)在《招標投標法》規定之外，增加了大量的審批程序，嚴重影響了招標投標的效率和招標人的自主權，導致現有招標制度沒(méi)有真正得到有效貫徹落實(shí)，而是成為全世界最復雜的制度，并帶來(lái)了成本的大幅上升。國家也在三令五申地要求降低各類(lèi)交易成本，特別是制度性交易成本，減少審批環(huán)節。因此，目前需要解決的是各級政府在招投標活動(dòng)管理中的越位和缺位問(wèn)題，亟需出臺措施，清理沒(méi)有法律依據的各項審批、進(jìn)場(chǎng)和備案制度以及流程，來(lái)適應當前經(jīng)濟發(fā)展的步伐。

　　（二）回歸評標委員會(huì )的咨詢(xún)地位，將決策權交還業(yè)主

　　評標委員會(huì )在招投標活動(dòng)中，對內連接需求，對外連接供給，可它卻是一個(gè)松散的組織，目前的制度設計上還存在著(zhù)一些缺陷。首先，招標人參與評標過(guò)程的權利被弱化。招標人必須接受評標專(zhuān)家出具的評標結果，只有被動(dòng)承擔風(fēng)險的義務(wù)。其次，評標委員會(huì )越位決策的現象經(jīng)常存在。招標人確定中標人的行為受法定定標規定的約束，必須選擇評標委員會(huì )推薦的第一名。第三，評標委員會(huì )在評標過(guò)程中承擔的責任是個(gè)人責任，也就說(shuō)其只有權利，卻不承擔法律責任。如何消除這種權利、責任與義務(wù)不對等的法律關(guān)系，值得認真研究。此外，評標委員會(huì )的工作是否合格，也缺乏判斷考核的程序和標準，更沒(méi)有終止或者解散的明確規定。

　　為保證評標結果的供給質(zhì)量，應讓評標專(zhuān)家回歸咨詢(xún)職能的本位。在具體評標工作中，可以增加評標委員會(huì )只出具咨詢(xún)報告、中標候選人名單不做排序等規定，把決策權歸還業(yè)主，讓業(yè)主有更多的供方可選擇，讓業(yè)主為項目承擔最終責任，這與我國投資體制改革中“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)受益、誰(shuí)擔風(fēng)險”的規定也相一致。

　　（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”招標投標是多路徑實(shí)現供給側改革的迫切需要

　　從國際采購的趨勢來(lái)看，電子化是改革的方向。過(guò)去，在供給結構不平衡的情況下，供給抑制表現出最大的特點(diǎn)是供給信息不對稱(chēng)和供給不充分，最終導致采購效率低下、采購成本提高。所以，互聯(lián)網(wǎng)與招標投標的深度融合，成為多路徑實(shí)現供給側改革的迫切需要。在中國經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”招標投標將無(wú)縫對接供需雙方，解決信息不對稱(chēng)這一瓶頸問(wèn)題，讓招標方掌握市場(chǎng)，讓投標方了解需求。同時(shí)，也使得新產(chǎn)品、新技術(shù)等創(chuàng )新的手段能夠迅速占領(lǐng)市場(chǎng)。因此，當前大力發(fā)展電子招投標，是供給側改革落地生根的推進(jìn)器。

　　（四）鼓勵創(chuàng )業(yè)、創(chuàng )新企業(yè)參與投標，建立健全供給側創(chuàng )新結構

　　創(chuàng )業(yè)、創(chuàng )新是供給側改革的重要舉措，在招標活動(dòng)中應該鼓勵創(chuàng )業(yè)、創(chuàng )新。一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng )業(yè)企業(yè)大多是小微企業(yè)，受資質(zhì)、業(yè)績(jì)等要求限制，他們很難有機會(huì )參與招投標活動(dòng)。在招投標制度的修改中，應當明確鼓勵創(chuàng )業(yè)企業(yè)參與投標。投標人的條件設置上，要考慮到創(chuàng )業(yè)企業(yè)的特點(diǎn)，拿出一部分比例，幫助創(chuàng )業(yè)企業(yè)成長(cháng)發(fā)展；應當還要通過(guò)招標需求的引導，鼓勵企業(yè)創(chuàng )新，盡可能地多使用新技術(shù)、新標準參與投標。建議國家和行業(yè)組織，出臺各行業(yè)新技術(shù)的基本規范，在招標中強制推廣使用，加快淘汰落后的技術(shù)和標準，淘汰落后產(chǎn)能。

　　（五）完善供給側信用體系建設，優(yōu)化資源配置

　　當前，投標人重價(jià)格、輕履約等不誠信行為，破壞了競爭機制，降低了工程質(zhì)量，甚至引發(fā)安全事故。市場(chǎng)經(jīng)濟就是信用經(jīng)濟，信用是市場(chǎng)資源配置的重要手段，也是招標制度不可分割的組成部分。在當前的招標投標領(lǐng)域，供給側信用體系建設亟待完善，而市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家，通行的做法是運用信用體系來(lái)管理投標人。

　　筆者曾經(jīng)去新加坡進(jìn)行過(guò)考察，新加坡主要使用短名單制度來(lái)規范、管理供應商的信譽(yù)，防止投標人低價(jià)搶標。投標的企業(yè)必須先進(jìn)入這個(gè)名單，企業(yè)中標后，政府會(huì )持續跟蹤項目的實(shí)施，如果發(fā)現質(zhì)量問(wèn)題和弄虛作假的情況，該企業(yè)就會(huì )被列入黑名單，并永遠失去投標資格。我們應統一誠信評價(jià)標準，通過(guò)信用制度供給，清理低端供給，優(yōu)化資源配置。

　　四、招投標從業(yè)人員是落實(shí)供給側改革的先行者

　　供給側改革中隱含了人的因素，制度、政策的執行和落實(shí)，終究需要人來(lái)完成。供給側改革對招投標、采購行業(yè)的從業(yè)人員提出了更高層次的要求。從業(yè)者作為招投標活動(dòng)中落實(shí)供給側改革的先行者，最直接接觸供給側，負責對接供需雙方，實(shí)現供給需求，不再只是從事程序、知識和文本簡(jiǎn)單相加的工作。行業(yè)的發(fā)展要求，招標從業(yè)人員必須從程序服務(wù)走向專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。

　　國家雖然取消了招標師的職業(yè)資格，但并非說(shuō)明這項工作就不重要，這只是政府在轉變管理方式。從英、美等發(fā)達國家的經(jīng)驗來(lái)看，招標采購行業(yè)的從業(yè)人員都具有資深和專(zhuān)業(yè)的工作經(jīng)驗，職業(yè)化是國際化的趨勢。招標采購人員在招標、采購活動(dòng)中的作用是不可取代的，人員能力的擇優(yōu)對于供給效果的品質(zhì)有著(zhù)直接的影響，是新時(shí)期進(jìn)行供給側改革的生力軍。筆者建議結合我國國情，借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗，由國際標準、社會(huì )企業(yè)標準來(lái)替代國家認證的標準，由行業(yè)和社會(huì )共同推動(dòng)從業(yè)教育，提升從業(yè)人員能力，促進(jìn)新時(shí)代招標投標事業(yè)的發(fā)展。

　　在新的歷史時(shí)期，招標投標事業(yè)正站在新時(shí)代供給側改革的制高點(diǎn)，這是難得的歷史機遇，只要認真應對，招標投標事業(yè)的未來(lái)將大有可為。在供給側改革的大環(huán)境下，招標投標行業(yè)不能否定過(guò)去，而是要在新的起跑線(xiàn)上優(yōu)化、創(chuàng )新改革，賦予《招標投標法》新的使命，樹(shù)立質(zhì)量第一的強烈意識，提高工業(yè)品、工程建設、裝備制造和服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的行業(yè)標準。提升競爭能力，引導企業(yè)突出質(zhì)量建設，發(fā)揚工匠精神，培育更多的百年老店，增強企業(yè)的核心能力，為做大做強我國的實(shí)體經(jīng)濟、實(shí)現兩個(gè)一百年的奮斗目標而努力奮斗，并肩負起招標投標人的歷史新使命，開(kāi)創(chuàng )新時(shí)代中國招標投標事業(yè)的新格局。