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構建政府購買(mǎi)公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jì)效評價(jià)的PDCA循環(huán)系統

基于前文對政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)現有理論和我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)改革的現狀分析，筆者以構建全過(guò)程預算績(jì)效管理鏈條為目標，將績(jì)效評價(jià)滲透進(jìn)政府購買(mǎi)公共服務(wù)鏈條的每個(gè)環(huán)節，嘗試搭建完整的政府購買(mǎi)公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jì)效評價(jià)循環(huán)系統，以期真正實(shí)現政府購買(mǎi)公共服務(wù)的提質(zhì)增效。

圖一所示，是筆者設計的政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)邏輯框架圖。從政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，要解決的基本問(wèn)題是“誰(shuí)來(lái)評價(jià)”“為何評價(jià)”“評價(jià)什么”“如何評價(jià)”“評價(jià)運用”“對誰(shuí)評價(jià)”，它們對應在績(jì)效評價(jià)框架中，評價(jià)主體與評價(jià)客體的界定可形成獨立要素，作為開(kāi)展績(jì)效評價(jià)的重要前提，“為何評價(jià)”可轉換為績(jì)效目標設定與立項準備評價(jià)，“評價(jià)什么”則對應項目?jì)热?，“如何評價(jià)”對應評價(jià)程序的開(kāi)展與評價(jià)方式的選擇，“評價(jià)運用”對應項目評價(jià)結果的公開(kāi)與應用。本文擬借助PDCA循環(huán)形成全過(guò)程績(jì)效評價(jià)鏈條，立項準備導向“目標管理（Plan）”，項目?jì)热輰颉翱?jì)效監控（DO）”，評價(jià)程序與方式導向“驗收檢查（Check）”，處理改進(jìn)導向“結果應用（Act）”，在整個(gè)政府購買(mǎi)公共服務(wù)項目中形成PDCA績(jì)效評價(jià)循環(huán)過(guò)程。

從“立項準備”到“結果應用”，是覆蓋政府購買(mǎi)公共服務(wù)所有環(huán)節的一個(gè)全過(guò)程鏈條，從“目標管理”到“處理改進(jìn)”，是政府購買(mǎi)公共服務(wù)的一次完整績(jì)效評價(jià)循環(huán)，將全過(guò)程鏈條嵌入至循環(huán)評價(jià)系統中，形成績(jì)效評價(jià)循環(huán)系統。在這一循環(huán)系統中，既涵蓋了政府購買(mǎi)公共服務(wù)的購買(mǎi)環(huán)節，也囊括了購買(mǎi)前的一系列立項準備工作和購買(mǎi)后的結果應用問(wèn)題，且并未將結果應用視為評價(jià)工作的終止，而是將好的成果作為下一循環(huán)的評價(jià)標準，不好的結果與出現的問(wèn)題作為下一次的績(jì)效目標重點(diǎn)去解決。在此基礎上，筆者希望從更高的視角探索開(kāi)展績(jì)效評價(jià)的整體環(huán)境，因此將制度設計和信息公開(kāi)情況也作為績(jì)效評價(jià)的組成要素?！叭^(guò)程”績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統如圖二所示。

此外，為構建更加健全的“全過(guò)程”績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統，筆者認為以下六個(gè)方面有待完善。

第一，優(yōu)化評價(jià)環(huán)境。優(yōu)化評價(jià)環(huán)境有利于加強政策引導效應與信息公開(kāi)力度，對應全過(guò)程績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統的外圍環(huán)境設置。一是以政策推動(dòng)實(shí)踐，以實(shí)踐完善政策。在中央和地方政策的指導下，下一步需要一系列相關(guān)實(shí)施辦法、管理條例的輔助來(lái)進(jìn)一步催化績(jì)效評價(jià)的落實(shí)，各地也需出臺相關(guān)配套措施以及各部門(mén)具體實(shí)施辦法和方案確保政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)政策的有效落地，避免落實(shí)路徑的不通暢導致政策執行出現偏差。二是規范信息公開(kāi)渠道，深化信息公開(kāi)內容。還需各地加快建設“政府購買(mǎi)服務(wù)信息平臺”并不斷充實(shí)平臺內容，將政府購買(mǎi)公共服務(wù)項目的績(jì)效評價(jià)信息也公開(kāi)在平臺上，既便于統一管理，也方便評價(jià)主體通過(guò)平臺信息參與監督。三是完善財政部門(mén)網(wǎng)站的相關(guān)信息，在明確政府購買(mǎi)公共服務(wù)具體范圍的基礎上，將政府購買(mǎi)公共服務(wù)預算納入當前預算管理格局，強化資金管理。

第二，引入多元評價(jià)主體，開(kāi)展雙向評價(jià)。明確界定評價(jià)主體與客體，有利于實(shí)現多元主體評價(jià)與雙向評價(jià)，對應全過(guò)程績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統的兩端主客體設置。一是積極引入專(zhuān)家學(xué)者、第三方評估機構、行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )、公眾、媒體等多元主體共同參與評價(jià)，尤其是研究機構、高校、中介機構等第三方機構，以其獨立性和專(zhuān)業(yè)性提高評價(jià)結果的客觀(guān)性。二是績(jì)效評價(jià)不只是評價(jià)承接主體的服務(wù)供給行為，也要對購買(mǎi)主體進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)購買(mǎi)主體在購買(mǎi)過(guò)程中是否進(jìn)行了充分的需求論證和項目論證，是否嚴格按照購買(mǎi)程序選擇供應商，是否存在尋租，以及項目開(kāi)展過(guò)程中出現的問(wèn)題是否需要追究購買(mǎi)主體相關(guān)責任，各部門(mén)之間是否及時(shí)有效進(jìn)行了溝通協(xié)調。

第三，強化目標管理，核定立項信息并制定標準。政府購買(mǎi)公共服務(wù)鏈條向立項環(huán)節的延伸需要績(jì)效評價(jià)的及時(shí)跟進(jìn)，有利于檢驗購買(mǎi)行為的必要性與可行性，對應全過(guò)程績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統的“P目標管理”環(huán)節。一是運用SMART原則評價(jià)績(jì)效目標設置的合理性和細化程度?？?jì)效目標應兼具效率導向和質(zhì)量導向，可應用目標管理中的SMART原則（編者注：SMART原則由管理學(xué)專(zhuān)家Peter Drcuker在其著(zhù)作《管理實(shí)踐》一書(shū)中提出，S代表Specific專(zhuān)業(yè)的、M代表Measurable可衡量的、A代表Attainable可達到的、R代表Relevant相關(guān)的、T代表Time-based有時(shí)間期限的。）評價(jià)績(jì)效目標是否是“專(zhuān)業(yè)的”“可衡量的”“可達到的”“相關(guān)的”“有時(shí)間期限的”，在這一過(guò)程中也可剔除只注重走流程、湊政績(jì)，借政府購買(mǎi)服務(wù)名義變相融資的項目，同時(shí)，績(jì)效目標也可作為項目跟蹤評價(jià)和事后評價(jià)的重要判斷依據。二是評價(jià)項目的必要性與可行性。通過(guò)立項論證評價(jià)某項服務(wù)是否符合公眾需求，由社會(huì )組織供給是否更有效率，防止通過(guò)政府購買(mǎi)公共服務(wù)推卸政府職責，反而多耗費了人力財力。三是評價(jià)決策程序的科學(xué)性與有效性。保證招投標過(guò)程的合法合規、公開(kāi)公正，嚴格社會(huì )組織準入門(mén)檻，做好資質(zhì)審查，摸清組織機構設置、人員配置和分工情況，檢查合同內容是否明確、公正。四是依據預算編制同步設計評價(jià)指標體系。指標體系應全面完整，對政府購買(mǎi)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量都設置細致的指標進(jìn)行評價(jià)，多采用量化指標客觀(guān)衡量績(jì)效，尤其要增加服務(wù)質(zhì)量和滿(mǎn)意度評價(jià)指標的權重。五是制定明確具體的項目驗收標準和評價(jià)標準。依據績(jì)效目標，制定中期驗收標準和結項驗收標準，保證績(jì)效目標的有序實(shí)施與完成。

第四，實(shí)施績(jì)效監控，全方位評價(jià)購買(mǎi)過(guò)程。加強績(jì)效監控，有利于及時(shí)發(fā)現并解決問(wèn)題，對應全過(guò)程績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統的“D績(jì)效監控”環(huán)節。一是跟進(jìn)項目實(shí)施，監督預算執行效率。檢查項目進(jìn)度，在項目進(jìn)度出現遲緩時(shí)，及時(shí)找出問(wèn)題，分析原因，把不能及時(shí)解決的問(wèn)題記錄下來(lái)放至結果應用環(huán)節處理。相關(guān)部門(mén)及時(shí)跟進(jìn)預算執行情況和財務(wù)情況，檢查資金撥付與使用效率，對資金使用是否合規、融資現狀是否存在隱患等加以評價(jià)。二是檢查合同履約情況，評價(jià)各主體履責是否到位。檢查項目實(shí)施是否符合合同規定，評價(jià)政府及相關(guān)職能部門(mén)在購買(mǎi)過(guò)程中的行政效率、驗收力度、問(wèn)題處理效率、部門(mén)間溝通與協(xié)調能力等。三是著(zhù)重評價(jià)服務(wù)質(zhì)量，多渠道了解公眾滿(mǎn)意度。按照績(jì)效目標和驗收標準衡量服務(wù)質(zhì)量，通過(guò)評價(jià)指標體系進(jìn)行打分與量化，并拓寬公眾參與渠道，了解公眾對服務(wù)的滿(mǎn)意度。

第五，完善評價(jià)程序，運用多種評價(jià)方式衡量績(jì)效。評價(jià)程序的完善和評價(jià)方式的多樣化有助于評價(jià)結果走向全面與客觀(guān)，對應全過(guò)程績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統的“C驗收檢查”環(huán)節。完善評價(jià)程序，既是對項目進(jìn)行全過(guò)程評價(jià)，也是實(shí)現評價(jià)程序的全過(guò)程。一是事前評價(jià)、事中評價(jià)與事后評價(jià)相連結。通過(guò)評價(jià)程序有效銜接防止購買(mǎi)過(guò)程產(chǎn)生信息不對稱(chēng)，每一階段的評價(jià)結果都可作為下一階段績(jì)效評價(jià)的參考，對于容易產(chǎn)生問(wèn)題的環(huán)節重點(diǎn)反復評價(jià)。二是定期檢查與隨機抽查相結合。建立定期檢查制度，同時(shí)結合隨機抽查方式，不定期檢查績(jì)效目標完成情況。三是中期驗收與結項驗收相聯(lián)系。嚴格按照驗收評價(jià)標準進(jìn)行中期驗收并形成書(shū)面報告，在結項驗收時(shí)，結合中期驗收報告的評價(jià)結果，對項目的整體成果進(jìn)行驗收，評價(jià)中期驗收的結果應用情況，并對整體結果提出相關(guān)整改要求。拓展評價(jià)方式方面，一是擴大第三方評價(jià)范圍，積極采用專(zhuān)家和第三方機構評價(jià)機制，第三方機構對出具的評價(jià)結果真實(shí)性負責，同時(shí)，重視人大代表、政協(xié)委員、社會(huì )公眾等的評價(jià)結果，讓社會(huì )監督發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。二是優(yōu)化評價(jià)指標體系，各地應根據政策要求和地方實(shí)際情況設置具備實(shí)際意義的評價(jià)指標體系，多使用一些量化指標，使用專(zhuān)業(yè)的統計方法和評價(jià)模型衡量績(jì)效。三是依據購買(mǎi)與評價(jià)鏈條的時(shí)間序列，設立動(dòng)態(tài)追蹤與監控機制，結合中期驗收和不定期抽查的評價(jià)方式，實(shí)時(shí)監督與評價(jià)購買(mǎi)行為，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題解決問(wèn)題。

第六，加強結果應用，落實(shí)評價(jià)意見(jiàn)與建議。加強評價(jià)結果應用，有利于改進(jìn)政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效，對應全過(guò)程績(jì)效評價(jià)PDCA循環(huán)系統的“A結果應用”環(huán)節。一是做好項目總結與結項存檔工作，及時(shí)公開(kāi)項目信息與評價(jià)結果，接受社會(huì )監督。二是建立激勵相容機制，使社會(huì )組織有動(dòng)力不斷加強自身建設，提升服務(wù)品質(zhì)，在后期招投標中也更易中標，從而形成一個(gè)螺旋式上升的良性循環(huán)，實(shí)現提高供給效率、提升服務(wù)質(zhì)量、培育社會(huì )組織的三重目標。三是對于評價(jià)結果提出的改進(jìn)建議及整改要求，相關(guān)部門(mén)也在一段時(shí)間內進(jìn)行整改檢查。四是運用評價(jià)結果總結購買(mǎi)過(guò)程中未解決的舊問(wèn)題，識別當時(shí)未發(fā)現的新問(wèn)題，通過(guò)問(wèn)責機制逐級追究主體責任，將未解決的問(wèn)題投入下一次績(jì)效評價(jià)循環(huán)，在下一次評價(jià)中作為主要的績(jì)效目標加以解決。

未來(lái)完善政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)的總體建議

近年來(lái)，政府購買(mǎi)公共服務(wù)規?？焖倥噬?。從2018年我國政府采購規模中服務(wù)類(lèi)采購規模35.7%的年增長(cháng)率以及公共服務(wù)52.8%的占比可以看出，服務(wù)類(lèi)采購規模的大幅增長(cháng)。但規模增長(cháng)的同時(shí)未來(lái)我國各級政府還需對政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)及時(shí)跟進(jìn)和完善。首先是樹(shù)立績(jì)效意識，強化績(jì)效管理理念。已經(jīng)建立的財政支出績(jì)效評價(jià)框架與正在全面實(shí)施的預算績(jì)效管理是建立現代財政制度、提高政府治理效能的重要導向，必須樹(shù)立和強化政府與社會(huì )組織的績(jì)效意識，將績(jì)效管理理念滲入到政府購買(mǎi)公共服務(wù)的全過(guò)程中來(lái)。其次是為政府購買(mǎi)公共服務(wù)的績(jì)效評價(jià)工作創(chuàng )造一個(gè)良好的環(huán)境。制度建設與政策效應的推動(dòng)、健全的信息公開(kāi)機制既是績(jì)效評價(jià)有效開(kāi)展的基本前提，也是完善政府購買(mǎi)公共服務(wù)制度的重要舉措。再其次是完善政府購買(mǎi)與評價(jià)鏈條。按照PDCA循環(huán)開(kāi)展績(jì)效評價(jià)鏈條，強化績(jì)效約束，在不斷地循環(huán)評價(jià)中推進(jìn)政府購買(mǎi)公共服務(wù)制度發(fā)展。最后是重視評價(jià)結果的反饋與應用。評價(jià)結果的有效應用是提升政府治理能力、節約財政資金的重要手段，應讓評價(jià)結果真正發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性作用，積極推動(dòng)社會(huì )的可持續發(fā)展。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）