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　　■ 王周歡

　　財政部關(guān)于印發(fā)《政府采購合作創(chuàng )新采購方式管理暫行辦法》的通知(財庫〔2024〕13號)已于4月26日頒布，將于6月1日起施行。正確理解法條是適用法律的前提，本文從立法的背景、立法的基本思路、立法時(shí)考慮的重點(diǎn)和難點(diǎn)，就如何理解與適用《政府采購合作創(chuàng )新采購方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”）做一解讀。

　　制定《辦法》的背景包括以下幾個(gè)方面：

　　一是落實(shí)《深化政府采購改革方案》?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮芬髲娀少徴吖δ艽胧?，推進(jìn)實(shí)施政府采購支持創(chuàng )新政策。

　　二是優(yōu)化政府采購營(yíng)商環(huán)境。2023年7月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)（國發(fā)〔2023〕11號），明確要求研究創(chuàng )新合作采購方式，通過(guò)首購訂購等措施，支持外商投資企業(yè)在我國創(chuàng )新研發(fā)全球領(lǐng)先產(chǎn)品。

　　三是總結政府采購支持創(chuàng )新的實(shí)踐經(jīng)驗。政府采購支持科技創(chuàng )新是政府采購重要的政策目標，2007年，財政部出臺了《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》，政府采購在支持科技創(chuàng )新方面取得了積極成效，為建立創(chuàng )新合作機制積累了實(shí)踐經(jīng)驗。

　　四是借鑒國際上政府采購支持創(chuàng )新的成熟做法。政府采購支持創(chuàng )新在國際已有較為成熟的經(jīng)驗，一些國家制定了創(chuàng )新采購的目標，將其公共采購預算的一定比例用于研發(fā)和創(chuàng )新。2021年歐盟委員會(huì )制定了創(chuàng )新采購指南，旨在促進(jìn)經(jīng)濟復蘇、綠色和數字轉型。

　　《辦法》共七章四十二條，包括總則、采購需求、訂購程序、首購程序、研發(fā)合同管理、爭議處理、監督檢查和法律責任、附則?！掇k法》規制的重點(diǎn)是編制采購需求、實(shí)施創(chuàng )新產(chǎn)品的訂購與首購，以及研發(fā)合同的管理。

　　一、合作創(chuàng )新采購與創(chuàng )新產(chǎn)品

　　　?。ㄒ唬┖献鲃?chuàng )新采購是政府采購方式的創(chuàng )新

　　《辦法》第二條明確界定了合作創(chuàng )新采購與創(chuàng )新產(chǎn)品的定義，合作創(chuàng )新采購是指采購人邀請供應商合作研發(fā)，共擔研發(fā)風(fēng)險，并按研發(fā)合同約定的數量或者金額購買(mǎi)研發(fā)成功的創(chuàng )新產(chǎn)品的采購方式。產(chǎn)品創(chuàng )新主要有自主創(chuàng )新、合作創(chuàng )新兩種方式，自主創(chuàng )新是指企業(yè)通過(guò)自身的研發(fā)產(chǎn)生技術(shù)突破，攻破技術(shù)難關(guān)，達到預期的目標；合作創(chuàng )新是指企業(yè)間或企業(yè)、科研機構、高等院校之間的聯(lián)合創(chuàng )新行為?！掇k法》所界定的合作創(chuàng )新，其重要的特征是基于采購人與研發(fā)供應商之間的合作關(guān)系，合作創(chuàng )新采購是采購人通過(guò)競爭程序確定研發(fā)供應商共同實(shí)施研發(fā)，共擔研發(fā)風(fēng)險，并由采購人購買(mǎi)創(chuàng )新產(chǎn)品的采購活動(dòng)，并非單純的采購活動(dòng)，故其采購程序較為復雜，現行《政府采購法》規定的采購方式難以完全適用。

　　《辦法》探索了一種全新的采購方式——合作創(chuàng )新采購方式，《辦法》第二條規定，合作創(chuàng )新采購方式分為訂購和首購兩個(gè)階段：在訂購階段，采購人提出研發(fā)目標，與供應商合作研發(fā)創(chuàng )新產(chǎn)品并共擔研發(fā)風(fēng)險；在首購階段，采購人對于研發(fā)成功的創(chuàng )新產(chǎn)品，按照研發(fā)合同約定采購一定數量或者一定金額相應產(chǎn)品。這是以政府應用需求為導向、以公平競爭及采購人與供應商風(fēng)險共擔為基礎的創(chuàng )新產(chǎn)品研發(fā)和應用推廣一體化管理的新型機制。

　　在合作創(chuàng )新采購中的首購是對訂購創(chuàng )新產(chǎn)品的采購，而之前《自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》中的首購，是指對于國內企業(yè)或科研機構生產(chǎn)或開(kāi)發(fā)的，暫不具有市場(chǎng)競爭力，但符合國民經(jīng)濟發(fā)展要求、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場(chǎng)的產(chǎn)品，通過(guò)政府采購方式由采購人或政府首先采購的行為?！掇k法》規定的首購是合作創(chuàng )新的一個(gè)階段，是對訂購階段所產(chǎn)生的創(chuàng )新產(chǎn)品實(shí)施的購買(mǎi)。

　　（二）創(chuàng )新產(chǎn)品的定義

　　《辦法》第二條第四款界定了創(chuàng )新產(chǎn)品的定義，創(chuàng )新產(chǎn)品應當具有實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng )新，包含新的技術(shù)原理、技術(shù)思想或者技術(shù)方法。對現有產(chǎn)品的改型以及對既有技術(shù)成果的驗證、測試和使用等沒(méi)有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng )新的，不屬于本辦法規定的創(chuàng )新產(chǎn)品范圍。實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng )新是創(chuàng )新產(chǎn)品的本質(zhì)?！睹穹ǖ洹返诎税傥迨粭l規定，技術(shù)開(kāi)發(fā)合同是當事人之間就新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新品種或者新材料及其系統的研究開(kāi)發(fā)所訂立的合同。列舉研發(fā)的內容包括新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新品種或者新材料及其系統。

　　在促進(jìn)綠色和數字轉型的背景下，創(chuàng )新產(chǎn)品應當更多的關(guān)注技術(shù)創(chuàng )新解決的方案。在歐盟創(chuàng )新采購指南界定的創(chuàng )新采購為，公共買(mǎi)家首先描述其需求，促使企業(yè)和研究人員開(kāi)發(fā)市場(chǎng)上尚不存在的創(chuàng )新產(chǎn)品、服務(wù)或流程，以滿(mǎn)足需求。其所列舉的案例大多屬于解決方案類(lèi)創(chuàng )新采購，諸如：維爾紐斯的熱電聯(lián)產(chǎn)廠(chǎng)創(chuàng )新為市民提供更環(huán)保、更便宜的能源；葡萄牙衛生部的汽車(chē)車(chē)隊共享管理平臺，創(chuàng )新減少了公共機構對汽車(chē)的使用；愛(ài)沙尼亞的塔林港務(wù)局購買(mǎi)一個(gè)為客運和貨運車(chē)輛購買(mǎi)新的電子報到系統等。

　　二、合作創(chuàng )新采購的適用情形與安全審查

　　　?。ㄒ唬┖献鲃?chuàng )新采購的適用情形

　　為規范穩妥推進(jìn)合作創(chuàng )新采購方式的應用，《辦法》第三條規定了合作創(chuàng )新采購的適用情形，合作創(chuàng )新采購原則上采購項目應當符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，有利于落實(shí)國家重大戰略目標任務(wù)，《辦法》將合作創(chuàng )新采購具體的適用限定為三種情形，一是市場(chǎng)現有產(chǎn)品或者技術(shù)不能滿(mǎn)足要求，需要進(jìn)行技術(shù)突破的；二是以研發(fā)創(chuàng )新產(chǎn)品為基礎，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著(zhù)改善功能性能，明顯提高績(jì)效的；三是國務(wù)院財政部門(mén)規定的其他情形，這是兜底條款，為今后財政部根據實(shí)踐發(fā)展需要調整適用范圍，留下制度接口。

　　合作創(chuàng )新采購項目應當符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，有利于落實(shí)國家重大戰略目標任務(wù)?！吨腥A人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第三條規定，國家鼓勵科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)，推動(dòng)應用科學(xué)技術(shù)改造提升傳統產(chǎn)業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì )事業(yè)，支撐實(shí)現碳達峰碳中和目標，催生新發(fā)展動(dòng)能，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展?！吨腥A人民共和國促進(jìn)科技成果轉化法》第十二條規定，對下列科技成果轉化項目，國家通過(guò)政府采購、研究開(kāi)發(fā)資助、發(fā)布產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導目錄、示范推廣等方式予以支持：（一）能夠顯著(zhù)提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、經(jīng)濟效益或者能夠形成促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟健康發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)的；（二）能夠顯著(zhù)提高國家安全能力和公共安全水平的；（三）能夠合理開(kāi)發(fā)和利用資源、節約能源、降低消耗以及防治環(huán)境污染、保護生態(tài)、提高應對氣候變化和防災減災能力的；（四）能夠改善民生和提高公共健康水平的；（五）能夠促進(jìn)現代農業(yè)或者農村經(jīng)濟發(fā)展的；（六）能夠加快民族地區、邊遠地區、貧困地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的。

　　（二）安全審查與涉密合作創(chuàng )新采購項目

　　合作創(chuàng )新采購項目應當符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，有利于落實(shí)國家重大戰略目標任務(wù)，可能涉及國家安全。所以《辦法》第六條規定，合作創(chuàng )新采購應當落實(shí)國家安全有關(guān)法律法規要求。國家有關(guān)部門(mén)依法對涉及國家安全的合作創(chuàng )新采購活動(dòng)開(kāi)展安全審查。

　　如果涉及國家秘密的，應當按照涉密政府采購有關(guān)規定執行，《辦法》第三十九條規定，合作創(chuàng )新采購項目涉及國家秘密的，其采購代理機構委托、供應商資格條件、競爭范圍、信息發(fā)布等按照涉密政府采購有關(guān)規定執行。

　　三、合作創(chuàng )新采購的實(shí)施主體

　　基于合作創(chuàng )新采購原則上應當符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，有利于落實(shí)國家重大戰略目標任務(wù)，其項目實(shí)施具有規劃性和戰略性，且合作創(chuàng )新采購具有較強的風(fēng)險性，采購人與研發(fā)供應商在合作過(guò)程中風(fēng)險共擔，所以，合作創(chuàng )新采購應穩步推進(jìn)。所以，《辦法》第四條對合作創(chuàng )新采購的實(shí)施主體作了限定，規定中央和省級（含計劃單列市）主管預算單位對符合合作創(chuàng )新采購適用情形的采購項目，可以采用合作創(chuàng )新采購方式。中央和省級主管預算單位可以開(kāi)展合作創(chuàng )新采購，也可以授權所屬預算單位開(kāi)展合作創(chuàng )新采購。設區的市級主管預算單位經(jīng)省級主管部門(mén)批準，可以采用合作創(chuàng )新采購方式。

　　四、合作創(chuàng )新采購的參與主體與供應商資格條件