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解讀合作創(chuàng )新采購方式管理暫行辦法
2024年05月08日 09:14 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
編者按
近日，財政部出臺了《政府采購合作創(chuàng )新采購方式管理暫行辦法》，在公開(kāi)招標等七種采購方式之外，增設一種新的采購方式——合作創(chuàng )新采購方式，以完善政府采購支持科技創(chuàng )新制度，更好地支持應用技術(shù)創(chuàng )新和科技成果轉化，進(jìn)一步發(fā)揮政府采購從需求端對科技創(chuàng )新的引領(lǐng)和支持作用，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力賦能。這項新制度的出臺有何背景？要解決哪些問(wèn)題？有哪些亮點(diǎn)與要點(diǎn)？如何將其落地落實(shí)？為此，本報特邀請業(yè)內專(zhuān)家進(jìn)行深度解讀，以饗讀者。
解讀合作創(chuàng )新采購方式管理暫行辦法
■ 徐舟
4月26日，財政部重磅推出了《政府采購合作創(chuàng )新采購方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《創(chuàng )新辦法》）。繼框架協(xié)議采購方式之后，又一種新的政府采購方式正式與大家見(jiàn)面了。作為一項規范政府采購方式的制度，在程序上，《創(chuàng )新辦法》緊扣創(chuàng )新活動(dòng)的規律和特點(diǎn)，將采購程序規制與研發(fā)創(chuàng )新過(guò)程有機融合，貫徹了從程序導向到結果導向的深化改革要求；在內容上，需求管理、采購過(guò)程與合同管理三足鼎立，踐行了強化采購全鏈條管理的深化改革理念。如果說(shuō)框架協(xié)議采購是一種復雜采購方式的話(huà)，那么合作創(chuàng )新采購可能是一種更加專(zhuān)業(yè)、更加小眾的采購方式。
《創(chuàng )新辦法》出臺的背景
我國政府采購工具箱里的工具已不算少，為什么又添置新的工具？筆者認為主要有以下原因。
制定《創(chuàng )新辦法》是貫徹落實(shí)創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略的需要。黨中央歷來(lái)高度重視科技創(chuàng )新。政府采購是財政政策的重要組成部分，運用政府采購支持科技創(chuàng )新進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新是國際通行做法?！吨腥A人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》和《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》對通過(guò)政府采購支持應用科技創(chuàng )新，發(fā)揮政府采購市場(chǎng)的導向作用，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用深度融合，推動(dòng)創(chuàng )新產(chǎn)品研發(fā)和應用等作出了明確規定。2011年，財政部關(guān)于自主創(chuàng )新產(chǎn)品政府采購的三個(gè)制度辦法停止執行后，政策落地失去了支撐。制定和實(shí)施《創(chuàng )新辦法》，是落實(shí)政府采購支持科技創(chuàng )新政策的重要舉措。
制定《創(chuàng )新辦法》是豐富政府采購方式體系的需要。構建以采購需求為引領(lǐng)的完整采購方式體系，是《深化政府采購制度改革方案》所明確的政府采購交易制度改革方向。針對不同采購項目的需求特點(diǎn)，來(lái)設計和匹配相適應的采購方式，是政府采購方式規制的底層邏輯。創(chuàng )新產(chǎn)品從朦朧概念提出，經(jīng)思想碰撞形成需求，開(kāi)展研發(fā)攻關(guān)，新產(chǎn)品產(chǎn)出到市場(chǎng)化應用，有明顯不同于常規產(chǎn)品的特點(diǎn)和規律。傳統的采購方式難以有效契合，有必要“量體裁衣”為之專(zhuān)門(mén)打造一種采購方式。
制定《創(chuàng )新辦法》是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要。以高水平開(kāi)放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展是黨中央的一項戰略決策。當前，我國正在主動(dòng)對標世界銀行營(yíng)商環(huán)境評估體系等國際高標準經(jīng)貿規則，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營(yíng)商環(huán)境。在世界銀行《營(yíng)商環(huán)境成熟度》（B-Ready）評價(jià)體系中，政府采購是促進(jìn)市場(chǎng)競爭指標下的一項重要評估內容。其中，政府采購法律制度中是否有專(zhuān)門(mén)適用于創(chuàng )新采購的方式，是評估政府采購法規質(zhì)量的一項評分指標?！秳?chuàng )新辦法》的出臺填補了制度拼圖中的這一空白。
《創(chuàng )新辦法》起草中面對的一些問(wèn)題
創(chuàng )新的風(fēng)險大。這不僅有創(chuàng )新失敗、財政資金“打水漂”的工作風(fēng)險，也有“假創(chuàng )新、真創(chuàng )收”的道德風(fēng)險，還有國家安全等風(fēng)險。如何有效管控風(fēng)險，是制度設計中必須嚴肅對待的問(wèn)題。
創(chuàng )新的競爭弱。公平競爭是政府采購的靈魂，是提高采購績(jì)效的重要保障。但科技創(chuàng )新門(mén)檻高，能勝任者往往寥寥無(wú)幾。如何構建有效的競爭機制？如何在競爭和效率之間尋求均衡？如何保障采購績(jì)效？這些是制度設計中的難點(diǎn)。
創(chuàng )新的周期長(cháng)。對于傳統采購方式，產(chǎn)生了中標、成交供應商即已成功了一大半，但對于合作創(chuàng )新采購來(lái)說(shuō)，確定了研發(fā)供應商只是“萬(wàn)里長(cháng)征剛起步”。研發(fā)合同如何管？訂購階段的競爭結果與首購階段如何銜接？研發(fā)中期談判該如何定性（中期談判能否變更研發(fā)合同內容）？這些也是需要思考謀劃的問(wèn)題。
合作創(chuàng )新采購中的重要名詞概念
《創(chuàng )新辦法》出現了不少新的名詞，為了更好地理解這一全新的采購方式，有必要先弄清相關(guān)名詞概念的含義。
合作創(chuàng )新采購。合作創(chuàng )新，指的是政府為引導科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，撬動(dòng)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮創(chuàng )新主體作用，通過(guò)與有創(chuàng )新能力的企業(yè)等建立合作關(guān)系，共同投入資源開(kāi)展創(chuàng )新活動(dòng)?！秳?chuàng )新辦法》第二條對合作創(chuàng )新采購進(jìn)行了定義，但財政部國庫司司長(cháng)李先忠在國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì )上對合作創(chuàng )新采購的“勾勒”更淺顯易懂：對于目前市場(chǎng)上沒(méi)有的、需要研發(fā)的創(chuàng )新產(chǎn)品，由采購單位從研發(fā)環(huán)節提前介入，先購買(mǎi)研發(fā)服務(wù)，再購買(mǎi)研發(fā)產(chǎn)品。這種新的采購方式特點(diǎn)是“兩給兩共”：既對供應商的研發(fā)成本“給補償”，又以承諾購買(mǎi)一定量創(chuàng )新產(chǎn)品的方式“給訂單”，通過(guò)“共同分擔研發(fā)風(fēng)險”“共同開(kāi)拓初始市場(chǎng)”，激發(fā)企業(yè)創(chuàng )新活力。
訂購、首購。訂購和首購是合作創(chuàng )新采購的兩個(gè)不同階段。訂購實(shí)際上是采購人向供應商購買(mǎi)研發(fā)服務(wù)；首購則是采購人按照約定購買(mǎi)經(jīng)由訂購而研發(fā)出的創(chuàng )新產(chǎn)品。
最低研發(fā)目標。最低研發(fā)目標主要是指創(chuàng )新產(chǎn)品所須達到的主要功能、性能，主要服務(wù)內容、服務(wù)標準及其他產(chǎn)出目標。設定最低研發(fā)目標是為了確保實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng )新。最低研發(fā)目標由采購人在組織市場(chǎng)調研和專(zhuān)家論證后初步設定，經(jīng)過(guò)創(chuàng )新概念交流后最終確定并寫(xiě)入研發(fā)談判文件，在此之后不可降低，達不到最低研發(fā)目標則為研發(fā)失敗。
最高研發(fā)費用。最高研發(fā)費用相當于常規項目的采購預算，或者是采購人在采購預算額度內設定的項目最高限價(jià)。最高研發(fā)費用也是由采購人在市場(chǎng)調研和專(zhuān)家論證后初步設定，經(jīng)過(guò)創(chuàng )新概念交流后最終確定并寫(xiě)入研發(fā)談判文件，在此之后不得往上突破。需要注意的是，當研發(fā)供應商不止一家時(shí)，最高研發(fā)費用要“包得住”給予每家研發(fā)供應商的研發(fā)成本補償費用以及給予首購供應商的首購費用。
最低研發(fā)目標與最高研發(fā)費用是合作創(chuàng )新采購項目的兩個(gè)關(guān)鍵指征。常規項目是“有多少錢(qián)辦多大事”，合作創(chuàng )新采購項目雖并非完全如此，但最低研發(fā)目標與最高研發(fā)費用依然是一對拆不散的“怨偶”。
創(chuàng )新概念交流。這是專(zhuān)為合作創(chuàng )新采購方式而創(chuàng )設的環(huán)節，發(fā)生在資格審查之后、編制研發(fā)談判文件之前，由采購人組織談判小組與所有通過(guò)資格審查的供應商就采購方案進(jìn)行集中交流，如創(chuàng )新產(chǎn)品的應用場(chǎng)景、知識產(chǎn)權歸屬、成本補償范圍、評審方法與標準、存在風(fēng)險等，其中重點(diǎn)是研究商議最低研發(fā)目標和最高研發(fā)費用。這一環(huán)節的目的是就采購方案達成共識，進(jìn)而形成研發(fā)談判文件。需要說(shuō)明的是，創(chuàng )新概念交流是談判小組全體成員與所有通過(guò)資格審查的供應商一起進(jìn)行交流，而不是像研發(fā)競爭談判那樣，談判小組全體成員與單一供應商分別展開(kāi)談判。
研發(fā)競爭談判。這是訂購程序中的關(guān)鍵環(huán)節，可以將其理解為第一階段購買(mǎi)研發(fā)服務(wù)的競爭性談判程序。談判小組通過(guò)與供應商談判，以及談判結束后對供應商最終響應文件進(jìn)行評審，確定研發(fā)供應商的成交候選名單。
研發(fā)中期談判。這是研發(fā)過(guò)程中的中間管理環(huán)節，目的是加強過(guò)程控制，更好地管控研發(fā)成本和風(fēng)險。在詳細設計方案形成、技術(shù)原理驗證通過(guò)、核心部件研制成功等關(guān)鍵節點(diǎn)，采購人組織談判小組就研發(fā)進(jìn)度、研發(fā)成本補償的成本范圍和金額等問(wèn)題，與研發(fā)供應商“對表”。一方面，根據研發(fā)供應商提交的成本說(shuō)明，核定其中有多少按合同約定可以進(jìn)行補償，作為支付依據；另一方面，檢查研發(fā)供應商是否按合同約定進(jìn)度完成階段性成果，假如研發(fā)供應商未如期完成，則及時(shí)將其淘汰“止損”。研發(fā)中期談判不是必經(jīng)程序，是否需要開(kāi)展研發(fā)中期談判，由采購人根據項目情況酌情決定，并在采購方案、研發(fā)談判文件和研發(fā)合同中載明。
首購評審。這是第二階段確定首購產(chǎn)品的評審程序。當有兩家以上研發(fā)供應商研制的創(chuàng )新產(chǎn)品通過(guò)驗收時(shí)，需要優(yōu)中選優(yōu)，從中評選出一個(gè)最終的首購產(chǎn)品。
成本補償合同。成本補償是一種合同計價(jià)方式，常見(jiàn)的合同計價(jià)方式主要有固定總價(jià)（俗稱(chēng)閉口合同或總價(jià)包干）、固定單價(jià)（單價(jià)確定、數量按實(shí)結算）和成本補償等。成本補償合同是指采購人向供應商支付合同項目的可列支成本（可列支成本按實(shí)結算），并按事先約定的方式支付一定酬金的合同。酬金的常見(jiàn)形式有固定金額、固定比例費用（例如按照可列支成本的一定比例計算酬金）和激勵費用等。激勵費用一般會(huì )設定激勵條件，比如成本控制在合同約定范圍內、項目獲得質(zhì)量獎項等。激勵費用可以是一筆固定金額，也可以與供應商節約的成本額度等掛鉤。在上述合同計價(jià)方式中，成本補償合同所需采購人承擔的風(fēng)險最大，一般應用于搶險救災等緊急項目、成本難以測算的新型項目以及履約風(fēng)險較大的項目。
合作創(chuàng )新采購方式中的若干重點(diǎn)問(wèn)題
筆者曾撰文將政府采購公平競爭機理概括為三個(gè)方面：一是要明確采購需求，讓所有供應商有共同的競爭基礎并具可比性；二是要盡可能擴大競爭，通過(guò)公正合理的方法評出最有利標；三是要確保競標結果得以嚴格履行，不給供應商投機取巧的機會(huì )。這是根據不同項目特點(diǎn)設計各種不同采購方式的共同邏輯基礎。對應到采購制度中，也就是需求管理、競爭范圍、評審規則、合同管理和必要的采購程序等內容。對照這個(gè)邏輯基礎來(lái)看《創(chuàng )新辦法》，更有助于理解和把握其內涵。
合作創(chuàng )新采購的需求形成機制。創(chuàng )新是從無(wú)到有的創(chuàng )造過(guò)程，要把自己只有個(gè)朦朧想法的東西給大家描述清楚，殊非易事?！秳?chuàng )新辦法》為此確定了一套循序漸進(jìn)、充分借智、不斷完善的需求形成機制。
《創(chuàng )新辦法》第三條要求，“采購項目符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，有利于落實(shí)國家重大戰略目標任務(wù)?！边@是對合作創(chuàng )新采購項目立項的要求，是需求形成的依據和起點(diǎn)。
《創(chuàng )新辦法》第七條第一款明確，“采購人開(kāi)展合作創(chuàng )新采購前，應當開(kāi)展市場(chǎng)調研和專(zhuān)家論證，科學(xué)設定合作創(chuàng )新采購項目的最低研發(fā)目標、最高研發(fā)費用和研發(fā)期限?！边@是關(guān)于需求調查的要求。
《創(chuàng )新辦法》第十二條規定，“采購人開(kāi)展合作創(chuàng )新采購前，應當制定采購方案。采購方案包括以下內容……采購人應當對采購方案的科學(xué)性、可行性、合規性等開(kāi)展咨詢(xún)論證，并按照《政府采購需求管理辦法》有關(guān)規定履行內部審查、核準程序后實(shí)施?！边@是關(guān)于形成初步采購需求及內控管理的要求。
《創(chuàng )新辦法》第十七條第一款提出，“談判小組集中與所有通過(guò)資格審查的供應商共同進(jìn)行創(chuàng )新概念交流，交流內容包括創(chuàng )新產(chǎn)品的最低研發(fā)目標、最高研發(fā)費用、應用場(chǎng)景及采購方案的其他相關(guān)內容”；第十八條要求“采購人根據創(chuàng )新概念交流結果，形成研發(fā)談判文件”；第二十一條要求“談判小組集中與單一供應商分別進(jìn)行談判，對相關(guān)內容進(jìn)行細化調整……在談判中，談判小組可以根據談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)談判文件有關(guān)內容……談判結束后，談判小組根據談判結果，確定最終的談判文件”。這是談判小組與供應商開(kāi)展雙向交流，進(jìn)行智慧碰撞，不斷完善并最終確定采購需求的過(guò)程。
此外，合作創(chuàng )新采購中的咨詢(xún)專(zhuān)家、評審專(zhuān)家等均無(wú)須從政府采購評審專(zhuān)家庫內隨機抽取，而是由采購人自行選定，防止“專(zhuān)家不專(zhuān)”，力求借助頂尖智慧?？梢哉f(shuō)，合作創(chuàng )新采購項目的需求形成過(guò)程，本身就是一個(gè)“頭腦風(fēng)暴”的過(guò)程。
合作創(chuàng )新采購的競爭機制。在合作創(chuàng )新采購中，可能淘汰供應商的主要有資格審查、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判和首購評審等環(huán)節。
在競爭范圍方面，《創(chuàng )新辦法》第八條規定，“合作創(chuàng )新采購，除只能從有限范圍或者唯一供應商處采購以外，采購人應當通過(guò)公開(kāi)競爭確定研發(fā)供應商?！泵鞔_公開(kāi)競爭是合作創(chuàng )新采購的“默認”形態(tài)。在強調公開(kāi)競爭的前提下，根據合作創(chuàng )新采購項目“曲高和寡”的特點(diǎn)，《創(chuàng )新辦法》第十六條和第二十一條明確，參與供應商只有兩家或者一家的，可以按照規定繼續開(kāi)展采購活動(dòng)。這既避免了程序空轉而犧牲采購效率，也降低了制度因素所導致的“陪標”風(fēng)險。
在評審方法方面，《創(chuàng )新辦法》第十八條和第二十二條明確，研發(fā)競爭談判采用綜合評分法，且供應商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于50%，另外還可以采取兩階段評審，即先評審研發(fā)方案，對研發(fā)方案得分達到規定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分確定成交候選人。這意在強調研發(fā)質(zhì)量競爭，以提高研發(fā)成功率?！秳?chuàng )新辦法》第二十六條規定，“首購評審綜合考慮創(chuàng )新產(chǎn)品的功能、性能、價(jià)格、售后服務(wù)方案等，按照性?xún)r(jià)比最優(yōu)的原則確定首購產(chǎn)品?！痹谘邪l(fā)成功后，要選擇性?xún)r(jià)比最優(yōu)的創(chuàng )新產(chǎn)品進(jìn)行首購，以便于今后的市場(chǎng)化推廣。
在研發(fā)中期淘汰方面，《創(chuàng )新辦法》第十八條、第二十三條、第二十四條表明，采購人可以確定不超過(guò)三家研發(fā)供應商開(kāi)展平行研發(fā)，如研發(fā)供應商未完成相應研發(fā)階段的標志性成果，在研發(fā)中期即予以淘汰。需要指出的是，確定多家研發(fā)供應商開(kāi)展平行研發(fā)是為了降低研發(fā)風(fēng)險，規定研發(fā)供應商不超過(guò)三家是為了節約研發(fā)費用。
合作創(chuàng )新采購中的價(jià)格控制。在采購活動(dòng)中，競爭是形成合理價(jià)格的最有效手段。一旦因供應稀缺、圍標串標等導致競爭失效，價(jià)格通常就會(huì )失真。在幾種合同計價(jià)方式中，成本補償合同的供應商天然有做大成本的利益驅動(dòng)，加上“買(mǎi)的沒(méi)有賣(mài)的精”，成本的主動(dòng)權在供應商手里，因此合同價(jià)格最難以控制。這些因素決定了價(jià)格管控是合作創(chuàng )新采購的一大難點(diǎn)。
為此，《創(chuàng )新辦法》建立了以下控價(jià)舉措。第一，設定最高研發(fā)費用。最高研發(fā)費用是采購人對整個(gè)合作創(chuàng )新采購項目費用投入的“天花板”，包含了研發(fā)費用（研發(fā)成本補償費用+激勵費用）和創(chuàng )新產(chǎn)品首購費用。第二，對研發(fā)成本補償費用和首購費用設定限額。采購人根據最高研發(fā)費用和研發(fā)供應商數量，在研發(fā)談判文件中規定首購費用和給予單個(gè)研發(fā)供應商的研發(fā)成本補償限額。另設激勵費用的，還要明確激勵費用的金額。供應商要對研發(fā)成本補償金額和首購產(chǎn)品金額分別報價(jià)，供應商的報價(jià)不得高于研發(fā)談判文件規定的給予單個(gè)研發(fā)供應商的研發(fā)成本補償限額和首購費用。第三，將成本補償金額和首購產(chǎn)品金額作為研發(fā)競爭談判的價(jià)格評審因素實(shí)施競爭。第四，對研發(fā)成本補償有相應限制。由于這個(gè)問(wèn)題較為復雜，且與實(shí)操密切相關(guān)，后面再專(zhuān)門(mén)介紹。第五，對首購產(chǎn)品金額引入競爭。首購產(chǎn)品金額在研發(fā)競爭談判階段已經(jīng)作為響應報價(jià)的一部分引入了競爭。如果研發(fā)成功的供應商不止一家，在首購評審時(shí)還要再次對首購產(chǎn)品金額進(jìn)行競爭。需要說(shuō)明的是，理論上，最終實(shí)際的首購產(chǎn)品金額應當小于研發(fā)合同約定的首購產(chǎn)品金額，而研發(fā)合同約定的首購產(chǎn)品金額應當小于采購人在研發(fā)談判文件中規定的首購費用。但實(shí)際上，出于對首購產(chǎn)品供應商的激勵，《創(chuàng )新辦法》第二十六條規定，在首購評審時(shí)，研發(fā)供應商對首購產(chǎn)品金額的報價(jià)，可以突破自己研發(fā)合同中約定的首購產(chǎn)品金額，只要不高于研發(fā)談判文件規定的首購費用即可。
合作創(chuàng )新采購中的風(fēng)險管控?！帮L(fēng)險”一詞在《創(chuàng )新辦法》中先后出現10次，重視程度可見(jiàn)一斑。
在防范“偽創(chuàng )新”風(fēng)險方面，《創(chuàng )新辦法》第二條從正反兩方面對創(chuàng )新產(chǎn)品的含義作出了嚴格界定，強調必須有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng )新；第三條和第四條對合作創(chuàng )新采購方式適用范圍和適格主體進(jìn)行了限制，避免常規項目被“包裝”成合作創(chuàng )新項目；第七條、第十八條、第二十一條等條款對創(chuàng )新產(chǎn)品最低研發(fā)目標進(jìn)行了規范，最低研發(fā)目標一旦確定就不得降低，達不到目標則為項目研發(fā)失??；第三十一條規定研發(fā)合同期限一般不得超過(guò)兩年、重大合作創(chuàng )新采購項目不得超過(guò)三年；第二十四條等條款規定了研發(fā)中期談判，要求研發(fā)供應商在研發(fā)中間階段提交階段性成果報告，未完成相應階段標志性成果的則淘汰，防止合作創(chuàng )新項目變成“胡子項目”（編者注：“胡子項目”類(lèi)似于“胡子工程”，是指進(jìn)度緩慢、一拖再拖而長(cháng)期不能投入使用的項目）或“釣魚(yú)項目”（編者注：“釣魚(yú)項目”類(lèi)似于“釣魚(yú)工程”，是指在決策階段被描述為造價(jià)很低、見(jiàn)效很快，但在實(shí)際建設過(guò)程中，建設單位不斷變更資金預算，迫使投資部門(mén)不斷追加投資，最終決算超預算、預算超概算、實(shí)際造價(jià)大大超出原先計劃的項目）。
在防范創(chuàng )新失敗風(fēng)險方面，《創(chuàng )新辦法》第五條提出要建立合理的風(fēng)險分擔與激勵機制，鼓勵有研發(fā)能力的各類(lèi)供應商積極“揭榜掛帥”；第九條強調要圍繞研發(fā)能力設定供應商資格條件，甚至可以指定合作創(chuàng )新采購項目所必需的已有專(zhuān)利、計算機軟件著(zhù)作權、專(zhuān)有技術(shù)類(lèi)別（需注意的是，可以指定的是專(zhuān)利等類(lèi)別，而不是指定具體專(zhuān)利）；第七條、第十七條等條款要求采購人要廣泛開(kāi)展市場(chǎng)調研和咨詢(xún)論證，并與通過(guò)資格審查的供應商進(jìn)行創(chuàng )新概念交流，確保最低研發(fā)目標和最高研發(fā)費用的科學(xué)性、可行性；第二十條將研發(fā)方案作為研發(fā)競爭談判和評審的“重頭戲”，著(zhù)力提高研發(fā)方案的可行性；第二十三條規定采購人可以同時(shí)確定不超過(guò)三家研發(fā)供應商開(kāi)展平行研發(fā)，以降低研發(fā)風(fēng)險；第七條、第十八條等條款明確采購人可以設置激勵費用，對研發(fā)成功的供應商給予獎勵等。
在維護國家安全方面，《創(chuàng )新辦法》第六條規定了合作創(chuàng )新采購活動(dòng)的安全審查要求；第九條借鑒發(fā)達經(jīng)濟體的普遍做法，對參與供應商不作過(guò)多限制，但規定合作創(chuàng )新采購的研發(fā)活動(dòng)必須在中國境內進(jìn)行；第十一條規定合作創(chuàng )新采購中產(chǎn)生的知識產(chǎn)權如涉及國家安全、國家利益或者重大社會(huì )公共利益的，應當約定由采購人享有或者約定共同享有；第十三條、第十四條強調了合作創(chuàng )新采購中的保密要求。
合作創(chuàng )新采購的成本補償機制。需要說(shuō)明的是，并非供應商實(shí)際發(fā)生的所有研發(fā)成本都能得到采購人的補償。
其一，為了防止供應商故意做大成本，只有屬于研發(fā)合同約定成本范圍的才給予補償?！秳?chuàng )新辦法》第三十二條規定，成本補償的范圍包括供應商在研發(fā)過(guò)程中實(shí)際投入的設備費、業(yè)務(wù)費、勞務(wù)費以及間接費用等。
其二，即使屬于研發(fā)合同約定成本范圍的，采購人也不一定全額補償。實(shí)踐中，研發(fā)合同一般會(huì )約定成本補償的比例。例如，經(jīng)核定供應商的當期可列支成本（即屬于研發(fā)合同約定補償范圍內的成本）為900萬(wàn)元，研發(fā)合同約定的成本補償比例為80%，則采購人實(shí)際支付的當期成本補償費用為720萬(wàn)元。這是因為如果采購人全額補償供應商的研發(fā)成本，那么供應商將不承擔任何風(fēng)險，而這有悖于合作創(chuàng )新采購風(fēng)險共擔的原則。不過(guò)，對于研發(fā)成功但在首購評審中落選的供應商，實(shí)踐中采購人也可以約定全額補償其可列支成本，以資鼓勵。
其三，成本補償額度有上限，也就是供應商在響應報價(jià)時(shí)所報且在研發(fā)合同中約定的研發(fā)成本補償金額。采購人對單個(gè)研發(fā)供應商支付的成本補償費用不得超過(guò)這一上限。
根據風(fēng)險共擔的原則，對于因出現無(wú)法克服的技術(shù)困難而研發(fā)失敗的，以及其他非因研發(fā)供應商自身過(guò)錯而提前終止研發(fā)合同的（如因市場(chǎng)已出現擬研發(fā)創(chuàng )新產(chǎn)品的同類(lèi)產(chǎn)品、采購人認為研發(fā)合同繼續履行沒(méi)有意義），若研發(fā)供應商實(shí)際已發(fā)生了可列支成本，采購人也應按照約定給予相應的補償。
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