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——政府采購程序的比較分析與修改建議

n  王周歡 

1、采購公告制度

（1）我國《政府采購法》規定的公告制度

我國《政府采購法》第十一條規定，政府采購的信息應當在政府采購監督管理部門(mén)指定的媒體上及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外。

（2）GPA、CPTPP規定的公告制度

GPA規定的公告制度確保信息的充分公開(kāi)與透明。第6條規定參加方應在官方指定的可廣泛傳播且可使公眾容易獲得的電子或紙質(zhì)媒介中，迅速公布任何法律、法規、司法判決、普遍適用的行政裁決、標準合同條款和采購程序。第7條規定了預定采購通知、簡(jiǎn)要通知、計劃采購通知公告的內容、方式和相關(guān)程序。第16條規定了采購信息的透明度，包括向供應商提供的信息和統計數字的收集和報告。第17條規定了信息披露，包括向參加方提供的信息和不披露信息的范圍。GPA要求參加方應在附錄2、附錄3和附錄4中列明公布上述信息的電子和紙質(zhì)媒介，網(wǎng)址或地址。

CPTPP第15.6條規定了采購信息的公布，第15.7條規定了意向采購通知和計劃采購通知，除未規定簡(jiǎn)要通知（Summary Notice）外，其余公告要求與GPA基本一致。

（3）比較分析與建議

公開(kāi)透明是政府采購的基本原則，該原則主要通過(guò)信息公告、采購程序實(shí)施。GPA要求附件1所涵蓋的采購實(shí)體其采購公告應當可通過(guò)單一訪(fǎng)問(wèn)接入點(diǎn)，通過(guò)電子方式免費訪(fǎng)問(wèn)，也鼓勵附件2和附件3所涵蓋采購實(shí)體，通過(guò)單一訪(fǎng)問(wèn)接入點(diǎn)以免費電子方式公布其通知。CPTPP也要求15-A所涵蓋的中央政府實(shí)體通過(guò)單一訪(fǎng)問(wèn)接入點(diǎn)；及15-A所涵蓋的次中央政府實(shí)體和其他實(shí)體通過(guò)單一電子門(mén)戶(hù)中的鏈接。我國現行《政府采購法》與《招標投標法》并存在，貨物、服務(wù)與工程采購信息在不同媒體公布。完善我國的政府采購的信息公告制度，是進(jìn)行法律調整的重要內容，貨物、服務(wù)與工程公告的媒體應該統一。

具體條文修改：

[公告制度]

《政府采購法》第11條修改為：

政府采購的信息應當在政府采購監督管理部門(mén)指定的媒體上及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布。

公告的內容包括政府采購法律、法規、規章、規范性文件、司法判決和行政裁決、標準招標文本和合同條款、采購信息與采購結果通知等。

[招標采購公告的內容]

增補條款：

公開(kāi)招標和選擇性招標的項目應在政府采購監督管理部門(mén)指定的媒體上發(fā)布采購公告，采購公告應包含以下內容：

（一）采購人的名稱(chēng)、地址、聯(lián)系人，以及取得有關(guān)采購文件所必需的其他信息；

（二）對于采購的描述，包括擬采購的貨物或服務(wù)的性質(zhì)和數量；

（三）對于后續采購合同，應公布意向采購后續公告的預計時(shí)間；

（四）交付貨物、服務(wù)或工程的時(shí)限，或合同的延續期間；

（五）提交投標文件的地址和截止日；

（六）供應商參加條件，包括供應商必須提交的相關(guān)文件或證書(shū)；

（七）采購人擬進(jìn)行邀請招標的，資格預審的標準；

（八）該項采購是否屬于《政府采購協(xié)議》涵蓋采購的說(shuō)明。

   [計劃采購公告]

增補條款：

鼓勵采購人盡早發(fā)布每一財政年度內有關(guān)未來(lái)采購計劃的公告。計劃采購公告應包括采購標的和意向采購公告的計劃刊登時(shí)間。

[統計數據報告]

增補條款：

政府采購監督管理部門(mén)應該建立與預算制度、國庫支付制度相聯(lián)系的政府采購數據報告和統計制度。政府采購監督管理部門(mén)應該按年度公布政府采購統計數據報告。

2、時(shí)限（等標期）

（1）我國《政府采購法》關(guān)于等標期的規定

我國《政府采購法》第三十五條規定，貨物和服務(wù)項目實(shí)行招標方式采購的，自招標文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日。

（2）GPA、CPTPP關(guān)于時(shí)限之規定

GPA 第11條規定了投標時(shí)限，對采購實(shí)體規定時(shí)限的一般要求是，采購實(shí)體在與其自身合理需要保持一致的情況下，應為供應商提供充分的時(shí)間準備和提交參加資格申請和投標文件。在確定時(shí)限時(shí)，采購實(shí)體應考慮三個(gè)因素：一是采購的性質(zhì)和復雜性；二是預期分包的程度；三是在使用非電子方式的情況下，自國外和國內各地郵寄投標文件必要的時(shí)間等因素。協(xié)定特別強調，此類(lèi)時(shí)限，包括該時(shí)限的任何展期對所有感興趣或參加的供應商應相同，包括一般時(shí)限和特殊時(shí)限。

選擇性招標中提交參加資格申請的時(shí)限。使用選擇性招標的采購實(shí)體應確定提交參加資格申請的最后日期自預定采購通知公布之日起原則上不得少于25天。如采購實(shí)體能夠證明的緊急狀態(tài)表明這一時(shí)限不可行，則該時(shí)限可縮短至不少于10天。

提交投標文件的最后日期的一般規定。在協(xié)定沒(méi)有特別規定的情況下，采購實(shí)體應確定提交投標文件的最后日期自下列日期起不得少于40天：（a）對于公開(kāi)招標，預定采購公布的日期；或（b）對于選擇性招標，實(shí)體通知供應商其將被邀請提交投標文件的日期。

投標時(shí)限縮短至不少于10天的情形的特別規定。采購實(shí)體可在下列情況下將提交投標文件的時(shí)限縮短至不少于10天。一是采購實(shí)體在預定采購通知公布前40天但不超過(guò)12個(gè)月已公布協(xié)定第7條第4款規定的計劃采購通知；二是對于續生合同，采購實(shí)體在預定采購的最初通知中說(shuō)明將按照縮短至不少于10天的時(shí)限；三是采購實(shí)體能夠證明存在緊急狀態(tài)，表明依據一般時(shí)限要求的招標時(shí)限不可行。

在一般時(shí)限要求基礎上縮短5天的情形。在預定采購的通知以電子方式公布、所有招標文件自預定采購通知公布之日起以電子方式可獲得，以及采購實(shí)體以電子方式接收投標文件的情況下，可在一般時(shí)限要求基礎上縮短5天。

涉及購買(mǎi)商業(yè)貨物或服務(wù)的特殊時(shí)限。盡管本條中有其他規定，但是如一采購實(shí)體購買(mǎi)商業(yè)貨物或服務(wù)，或者二者的組合，該實(shí)體可將依據第3款確立的時(shí)限縮短至少于13天，條件是該實(shí)體以電子方式同時(shí)公布預定采購通知和招標文件。此外，如該實(shí)體以電子方式接收商業(yè)貨物和服務(wù)的投標書(shū)，則該實(shí)體可將依據第3款確立的時(shí)限縮短至少于10天。

適用于附件2和附件3實(shí)體的特殊時(shí)限。如附件2或3涵蓋的一采購實(shí)體已選擇所有或有限數量符合條件的供應商，則可通過(guò)在該實(shí)體與被選供應商之間達成的協(xié)定確定投標時(shí)限。如未達成協(xié)定，則該時(shí)限不得少于10天。

CPTPP第15.14條規定的時(shí)限與GPA基本一致。

（3）比較分析與修改建議

我國政府采購法律在投標時(shí)限上較為單一，GPA在規定一般時(shí)限的同時(shí)，規定了特殊時(shí)限，較為靈活，建議增加特殊條件的時(shí)限規定。同時(shí)，在時(shí)限的適用上，應可區分國內招標與國際招標的差異。

具體條文的修改 ：

[一般時(shí)限（等標期）]

建議《政府采購法》第35條修改為：

采取國內招標方式采購的，自招標文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日。采取邀請招標的，提交資格預審申請文件的時(shí)間，自資格預審文件公告之日起不得少于十日。

采取國際招標方式采購的，自招標文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于四十日。采取邀請招標的，提交資格預審申請文件的時(shí)間，自資格預審文件公告之日起不得少于二十五日。

[特殊期限]

增補條款：

在下列情形下，采購人可以將第35條規定的提交投標文件的期限減至10天：

（一）采購人在十二個(gè)月內已經(jīng)公布了計劃采購公告，該計劃采購公告已經(jīng)公布了四十天以上，且計劃采購公告包含了對采購的描述、提交投標文件或投標申請書(shū)的截止日、獲得有關(guān)采購文件的地址，以及采購公告中的其他信息；

（二）對于后續采購合同，采購人在最初的采購公告中已經(jīng)聲明了后續采購的期限；

（三）采購人能夠證明因緊急情況導致采購期間必須進(jìn)行縮短；

在下列情形下，采購人可以將第35條規定的提交投標文件的期限減少5天：

（一）使用電子手段公布采購公告；

（二）從采購公告公布之日起，所有招標文件都可以通過(guò)電子手段獲得；

（三）采購人可以通過(guò)電子手段接受投標。

當第一款和第二款關(guān)聯(lián)使用時(shí)，第35條所規定的提交投標文件的期限自采購公告公布之日起不得少于十天。

采購人購買(mǎi)商業(yè)性的貨物或服務(wù)，如果采購人以電子手段公布采購公告和招標文件，可以將第35條規定的時(shí)限縮短至十三天；在此基礎上，如果采購人以電子手段接收投標文件，可以進(jìn)一步將第35條規定的時(shí)限縮短至十天。

3、投標處理與合同授予

（1）我國《政府采購法》、《招標投標法》關(guān)于評審制度的規定

我國《招標投標法》確立了評標委員會(huì )制度?！墩袠送稑朔ā返谌邨l規定，評標由招標人依法組建的評標委員會(huì )負責。依法必須進(jìn)行招標的項目，其評標委員會(huì )由招標人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專(zhuān)家組成，成員人數為五人以上單數，其中技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專(zhuān)家不得少于成員總數的三分之二。第四十條規定，評標委員會(huì )應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進(jìn)行評審和比較；設有標底的，應當參考標底。評標委員會(huì )完成評標后，應當向招標人提出書(shū)面評標報告，并推薦合格的中標候選人。招標人根據評標委員會(huì )提出的書(shū)面評標報告和推薦的中標候選人確定中標人。招標人也可以授權評標委員會(huì )直接確定中標人。

《政府采購法》規定的競爭性談判和詢(xún)價(jià)采購方式，也要求成立由政府采購評審專(zhuān)家組成的競爭性談判小組和詢(xún)價(jià)小組。競爭性談判和詢(xún)價(jià)的成交原則是：符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價(jià)最低?！墩少彿ā肺匆幎ㄍ稑宋募脑u審和合同授予的條件。

（2）GPA、CPTPP關(guān)于投標的處理和合同授予之規定

GPA第15條規定了投標的處理和合同授予。合同授予是根據采購公告和招標文件中所列評審標準，將合同授予最具有優(yōu)勢的投標文件，或在價(jià)格為唯一標準的情況下，最低價(jià)格。合同的授予的前提條件，即投標文件必須以書(shū)面形式且在開(kāi)啟時(shí)應符合采購公告和招標文件規定的基本要求，并由符合參加條件的供應商提交，方可考慮一項合同授予。

關(guān)于確定授予合同的標準。GPA規定，除非一采購實(shí)體確定授予一合同不符合公共利益，否則該實(shí)體應將合同授予已被該實(shí)體確定能夠履行合同條款的供應商。在確定合同授予哪個(gè)供應商時(shí)，僅根據采購通知和招標文件中所列評審標準，且該供應商提交了最具優(yōu)勢的投標文件；或在價(jià)格為唯一標準的情況下，提交了最低價(jià)格。

如采購實(shí)體收到一項比所提交的其他投標文件價(jià)格異常低的投標文件，則采購實(shí)體可向該投標人驗證其滿(mǎn)足參加的條件并能夠履行合同條款。

CPTPP第15.15條規定了投標的處理和合同授予，其評估的標準與GPA一致，將合同授予屬最具優(yōu)勢的投標；或在價(jià)格為唯一標準的情況下，屬最低價(jià)格。但CPTPP未就低價(jià)投標處理做出規定。

（3）比較分析與修改建議

我國《政府采購法》有關(guān)投標文件評審和合同授予未作規定，《招標投標法》關(guān)于中標人的條件與GPA關(guān)于合同授予的原則基本一致，即合同授予最有優(yōu)勢標或價(jià)格最低標。但有關(guān)授予的程序有很大的差異。建議《政府采購法》補充規定相關(guān)制度，主要考慮投標文件評審的程序，建議就招標文件的評審、合同授予以及采購信息公告均按照GPA、CPTPP的規定對現行法律進(jìn)行修改和完善。專(zhuān)家評審制度是我國招標采購制度一重大特點(diǎn)。該項制度應適應工程評標之需要，在貨物和服務(wù)評標，特別是通用貨物采購中是否堅持專(zhuān)家評審制度，很值探究。

具體條文修改;

增補[招標文件]

采購人應當向供應商提供招標文件，該文件應當包含使供應商提交投標文件所必需的全部信息。除了在招標公告中已經(jīng)提供的以外，招標文件還應包含對下述事項的完整描述：

（一）擬采購貨物、工程或服務(wù)的性質(zhì)和數量，以及技術(shù)規格、實(shí)施方案或者說(shuō)明材料；

（二）供應商參加的資格條件，包含要求供應商提交的相關(guān)文件；

（三）授予合同的評審因素，包括價(jià)格和其他成本因素、質(zhì)量、技術(shù)優(yōu)勢、環(huán)境保護以及交付條件等；

（四）使用電子方式進(jìn)行采購的，有關(guān)身份驗證和加密要求，以及以電子方式接收信息的要求；

（五）采取電子反拍的，關(guān)于反拍的規則，包括涉及評標標準和因素；

（六）公開(kāi)開(kāi)標的，關(guān)于開(kāi)標日期、時(shí)間和地點(diǎn)；

（七）其他條款，包括支付方式，以及提交投標文件的形式；

（八）交付貨物或者提供服務(wù)的期限。

增補[投標文件的評審]

評標委員會(huì )可以要求投標人對投標文件中含義不明確的內容作必要的澄清或者說(shuō)明，但是澄清或者說(shuō)明不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實(shí)質(zhì)性?xún)热?。采購人應確保給予所有的投標人相同的澄清或者說(shuō)明的機會(huì )。

增補[技術(shù)規格]

采購人在規定采購項目的技術(shù)規格時(shí)，應當符合以下原則：

（一）根據性能或功能要求，而不是設計或描述性的特征列出技術(shù)規格要求；

（二）對于采購項目有國際標準、國家標準或其他公認的標準或規范的，采購人應當選擇前述標準或規范作為依據提出技術(shù)規格要求。

招標文件中規定的各項技術(shù)規格均不得要求或標明某一特定的專(zhuān)利技術(shù)、商標、名稱(chēng)、設計、原產(chǎn)地或供應者等，不得含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內容。如果必須引用某一供應者的技術(shù)規格才能準確或清楚地說(shuō)明擬招標貨物的技術(shù)規格時(shí)，則應當在參照后面加上“或相當于”的字樣。

增補[低價(jià)識別]

供應商的投標報價(jià)明顯低于其他投標價(jià)格的，評標委員會(huì )應當要求供應商就其報價(jià)合理性做出說(shuō)明，以確定供應商是否具備履行合同的能力。

增補[評標委員會(huì )]

評標由招標人依法組建的評標委員會(huì )負責。依法必須進(jìn)行招標的工程項目，其評標委員會(huì )由招標人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專(zhuān)家組成，成員人數為五人以上單數，其中技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專(zhuān)家不得少于成員總數的三分之二。

貨物與服務(wù)項目的招標，由采購人根據項目的具體情況，確定評標委員會(huì )的組建。

增補[合同授予條件]

采購人應該將采購合同授予符合下列條件之一的投標人：

（一）能夠最大限度地滿(mǎn)足招標文件中規定的各項綜合評審標準；

（二）在價(jià)格為唯一評審標準的情況下，能夠滿(mǎn)足招標文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價(jià)格最低，但是投標價(jià)格低于成本的除外。

增補[招標結果通知]

采購人應當將評審結果以書(shū)面形式通知參與投標的供應商。

中標通知書(shū)對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書(shū)發(fā)出后，招標人改變中標結果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任。

  未中標供應商可以請求采購人就評審結果作出書(shū)面解釋?zhuān)f(shuō)明采購人沒(méi)有選擇其投標的理由以及中標供應商的相對優(yōu)勢。但上述解釋及答復的內容不得涉及商業(yè)秘密。

  (作者系財政部政府采購立法專(zhuān)家）