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　　政府和社會(huì )資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng )新，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現公共利益最大化。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，是轉變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟新增長(cháng)點(diǎn)的重要改革舉措，對統籌做好穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生、防風(fēng)險工作具有戰略意義。按照黨中央、國務(wù)院部署，自2013年底以來(lái)，財政部立足財政職能，積極會(huì )同有關(guān)部門(mén)，在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，在宣傳培訓、制度建設、項目示范、政策支持等方面開(kāi)展了大量工作，著(zhù)力構建一套激勵相容的制度體系，確保項目選擇的適當性、交易結構的合理性、合作伙伴選擇的競爭性、財政中長(cháng)期可持續性和項目實(shí)施的公開(kāi)性，促進(jìn)PPP模式規范、健康發(fā)展。2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部會(huì )同有關(guān)部門(mén)起草的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕42號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），成為我國PPP發(fā)展史上的一個(gè)里程碑，標志著(zhù)我國PPP發(fā)展進(jìn)入有章可循、有據可依的新階段，翻開(kāi)了我國PPP發(fā)展的新篇章。

　　二、積極穩妥，合理確定PPP模式適用范圍

　　自PPP模式推廣之初，財政部即在《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金〔2014〕76號）中明確，適宜采用PPP模式的項目，具有價(jià)格調整機制相對靈活、市場(chǎng)化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長(cháng)期穩定等特點(diǎn)。各級財政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務(wù)設施等，優(yōu)先選擇收費定價(jià)機制透明、有穩定現金流的項目。國務(wù)院辦公廳轉發(fā)《指導意見(jiàn)》明確要求，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵廣泛采用PPP模式，吸引社會(huì )資本參與。

　　從具體領(lǐng)域看，近期財政部會(huì )同住房城鄉建設部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號），會(huì )同環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財建〔2015〕90號），會(huì )同交通運輸部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財建〔2015〕111號），會(huì )同國土資源部、住房城鄉建設部、人民銀行、稅務(wù)總局、銀監會(huì )等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于運用政府和社會(huì )資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設和運營(yíng)管理的通知》（財綜〔2015〕15號），鼓勵各地區積極在相關(guān)各領(lǐng)域推廣運用PPP模式，吸引社會(huì )資本參與相關(guān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項目的投資、運營(yíng)管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。下一步，我們將按照黨中央、國務(wù)院部署，繼續在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，改革創(chuàng )新公共服務(wù)供給機制，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，在改善民生中培育經(jīng)濟增長(cháng)新動(dòng)力。

　　三、多措并舉，支持PPP項目盡快落地實(shí)施

　　為鼓勵和引導社會(huì )資本積極參與PPP項目，推動(dòng)項目落地實(shí)施，財政部以政策扶持為支撐，著(zhù)力營(yíng)造有利于PPP項目落地實(shí)施的良好環(huán)境。一是協(xié)調行業(yè)主管部門(mén)，整合政策資源，以資金為抓手，推進(jìn)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域PPP項目推介工作。二是評選推出首批30個(gè)、總投資額1800億元的示范項目，旨在形成“樣本”和“標桿”，發(fā)揮示范效應，供各地學(xué)習借鑒。加大項目示范力度，適時(shí)啟動(dòng)第二批示范項目評選工作。探索建立“能進(jìn)能出”的項目示范機制，保障示范項目質(zhì)量。三是推動(dòng)金融機構創(chuàng )新符合PPP模式特點(diǎn)的信貸評審方式，鼓勵保險公司、社會(huì )保險資金為PPP項目提供長(cháng)期、穩定的資金來(lái)源。四是完善專(zhuān)項轉移支付政策，出臺首批PPP項目資金性支持政策，以海綿城市和綜合管廊建設兩項試點(diǎn)工作為載體，探索建立PPP資金支持政策有效形式。五是利用政府投資支持PPP模式。對PPP項目，可以通過(guò)資本金注入方式安排政府投資，支持項目建設，也可以通過(guò)投資補助、貸款貼息、擔保補貼等方式予以支持。有關(guān)政府投資專(zhuān)項在同等條件下應優(yōu)先支持引入社會(huì )資本的項目。鼓勵民間資本發(fā)起設立PPP項目投資基金，政府可以通過(guò)認購基金份額的方式予以支持；政府也可以單獨發(fā)起設立PPP項目投資基金。同時(shí)，為支持PPP項目實(shí)施，《指導意見(jiàn)》明確，實(shí)行多樣化土地供應，保障項目建設用地，鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構共同發(fā)起設立基金，并通過(guò)引入結構化設計，吸引更多社會(huì )資本參與。下一步，財政部將按照《指導意見(jiàn)》部署，引導設立中國PPP融資支持基金，提高項目融資的可獲得性。研究出臺“以獎代補”措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。進(jìn)一步完善專(zhuān)項轉移支付資金管理辦法、稅收優(yōu)惠政策，加大政策支持力度。

　　四、完善制度，保障PPP參與各方合法權益

　　良好的制度體系是PPP持續健康發(fā)展的重要保障，是管全面、管長(cháng)遠的根本所在。在PPP模式推廣工作中，財政部高度重視構建完善的PPP法律法規體系，按照“法律規范+政策指導+實(shí)施細則”的制度框架，著(zhù)力構建PPP制度規范體系，出臺PPP工作通知、操作指南、合同指南等一系列制度，進(jìn)一步完善預算管理、政府采購等配套管理辦法。目前，按照《指導意見(jiàn)》部署，財政部正積極會(huì )同有關(guān)部門(mén)推進(jìn)立法工作，填補PPP領(lǐng)域立法空白，著(zhù)力解決PPP項目運作與現行法律之間的銜接問(wèn)題，明確政府出資的法律依據和出資性質(zhì)，規范政府和社會(huì )資本的責權利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門(mén)的監督管理責任，為PPP模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩定的政策預期，有效保障參與各方合法權益。抓緊制定PPP項目財政管理辦法，為地方財政部門(mén)履職提供制度保障。對地方政府違約行為，探索建立上級財政對下級財政的結算扣款機制，切實(shí)保障社會(huì )資本的合法權益。及早制訂分行業(yè)、分領(lǐng)域的PPP項目標準化合同文本，提供更加細化可操作的實(shí)施指引。同時(shí)，鼓勵有條件的地方立足當地實(shí)際，依據《立法法》相關(guān)規定，出臺地方性法規或規章，進(jìn)一步有針對性地規范PPP模式運用工作。此外，考慮到特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一種方式，財政部、發(fā)展改革委等部門(mén)正在積極推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)立法工作。

　　五、科學(xué)管理，健全風(fēng)險防范和監督機制

　　健全的風(fēng)險防范和監督機制能夠為PPP項目成功實(shí)施提供有力保障。對PPP項目風(fēng)險防范，財政部在《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）中明確，要按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會(huì )資本間合理分配項目風(fēng)險。財政部門(mén)（PPP中心）應對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證，通過(guò)驗證的，由項目實(shí)施機構報政府審核；未通過(guò)驗證的，可在方案調整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過(guò)的，不再采用PPP模式。財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì )資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）要求，各地財政部門(mén)要有效控制政府支付責任，合理確定財政補助金額，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算的支出比例應當不超過(guò)10%。

　　對項目監督機制，《指導意見(jiàn)》明確，建立多層次監督管理體系。行業(yè)主管部門(mén)應制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價(jià)體系，建立事前設定績(jì)效目標、事中進(jìn)行績(jì)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jì)效評價(jià)的全生命周期績(jì)效管理機制，將政府付費、使用者付費與績(jì)效評價(jià)掛鉤，并將績(jì)效評價(jià)結果作為調價(jià)的重要依據，確保實(shí)現公共利益最大化。依法充分披露項目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權，接受社會(huì )監督。下一步，財政部將按照《指導意見(jiàn)》部署，積極會(huì )同有關(guān)部門(mén)抓好政策落實(shí)，推動(dòng)建立高效運作的多層次的PPP監督管理體系。