土地一級開(kāi)發(fā)相關(guān)政策解讀和規范實(shí)施路徑
2017年10月20日 14:20 來(lái)源：PPP知乎 【打印】 
2017年5月3日，財政部、發(fā)改委、央行、銀監會(huì )、證監會(huì )、司法部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《進(jìn)一步規范地方府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），規范地方政府舉債融資行為。6月2日，財政部又發(fā)布了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），針對一些地區存在違法違規擴大政府購買(mǎi)服務(wù)范圍、超越管理權限延長(cháng)購買(mǎi)服務(wù)期限等問(wèn)題對政府購買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行了規范，出臺了嚴禁地方政府違法違規舉債融資一系列規定。目前，各級政府、相關(guān)部門(mén)都在按照文件要求，積極組織全面摸底排查本地區政府購買(mǎi)服務(wù)事項，對存在違反上述文件規定的，限期依法依規整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。在此期間，筆者接觸到一些部門(mén)和擬開(kāi)展的PPP項目都提到了土地一級開(kāi)發(fā)今后能不能做成PPP項目，土地一、二級開(kāi)發(fā)能不能繼續聯(lián)合開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，為此，結合相關(guān)政策梳理和解讀，談一談土地一級開(kāi)發(fā)今后如何規范運作的問(wèn)題，供大家參考。
1土地一級開(kāi)發(fā)概念辨析
經(jīng)查閱文件發(fā)現，“土地一級開(kāi)發(fā)”這個(gè)概念多出現在一些地方性法規、辦法中，如《北京市國土資源局、市發(fā)展和改革委員會(huì )、市規劃委員會(huì )、市建設委員會(huì )關(guān)于印發(fā)<北京市土地儲備和一級開(kāi)發(fā)暫行辦法的通知>》（京國土市〔2005〕540號）、吉林通化市人民政府《通化市政府儲備土地一級開(kāi)發(fā)整理暫行辦法》(通化市人民政府令〔2006〕3號）、《包頭市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)包頭市土地一級開(kāi)發(fā)暫行辦法的通知》（包府辦〔2010〕100號）、昆明市人民政府《關(guān)于印發(fā)昆明市社會(huì )資金參與土地一級開(kāi)發(fā)整理項目的辦法（修訂）的通知》（昆政發(fā)〔2016〕72號）等。國家層面出臺文件，如國土資源部 財政部 中國人民銀行《關(guān)于印發(fā)<土地儲備管理辦法>的通知》（國土資發(fā)〔2007〕 277 號）、財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號文）等，用的是“土地儲備”或“儲備土地前期開(kāi)發(fā)”等概念，“土地一級開(kāi)發(fā)”與“土地儲備”或“儲備土地前期開(kāi)發(fā)”是否內容相同或相近，我們對照地方法規和國家層面法規，選取主要內容進(jìn)行對比：
《北京市土地儲備和一級開(kāi)發(fā)暫行辦法的通知》本辦法所稱(chēng)土地儲備和一級開(kāi)發(fā)，是指政府依法通過(guò)收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎設施建設，達到特地供應條件的行為。市國土資源局負責本市土地儲備開(kāi)發(fā)管理工作，并委托土地儲備機構組織實(shí)施。
《通化市政府儲備土地一級開(kāi)發(fā)整理暫行辦法》本辦法所稱(chēng)政府儲備土地一級開(kāi)發(fā)整理，是指在政府依法通過(guò)收購、收回、征收等方式儲備的國有土地，進(jìn)行組織實(shí)施拆遷、平整和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為。市國土資源局作為行政主管部門(mén)負責本市儲備土地開(kāi)發(fā)管理工作，并委托市土地收購儲備管理中心組織實(shí)施。
《包頭市土地一級開(kāi)發(fā)暫行辦法》本辦法所稱(chēng)土地一級開(kāi)發(fā)，是指政府依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃，對城市國有土地或者農村集體土地統一組織實(shí)施征地、拆遷、安置、補償以及適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內土地具備規定的土地供應條件的行為。市土地收購儲備管理委員會(huì )為土地一級開(kāi)發(fā)工作的決策機構，負責制定土地一級開(kāi)發(fā)政策，審定土地一級開(kāi)發(fā)計劃、項目實(shí)施方案，研究解決土地一級開(kāi)發(fā)工作中其他重大事項。
《關(guān)于印發(fā)昆明市社會(huì )資金參與土地一級開(kāi)發(fā)整理項目的辦法（修訂）的通知》本辦法所稱(chēng)參與土地一級開(kāi)發(fā)整理，是指在市人民政府授權市級國有投資公司或縣級地方人民政府進(jìn)行土地一級開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中，社會(huì )資金參與一定區域內土地的征地、拆遷、安置，實(shí)施道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等市政基礎設施配套建設工作，使該區域內土地具備供應條件的行為。市人民政府授權市級國有投資公司或縣級地方人民政府進(jìn)行土地一級開(kāi)發(fā)整理工作。
國土資源部 財政部 中國人民銀行《關(guān)于印發(fā)<土地儲備管理辦法>的通知》本辦法所稱(chēng)土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門(mén)為實(shí)現調控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲存以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實(shí)施，由土地儲備機構承擔。
從上表各個(gè)法規、辦法列示的定義和組織實(shí)施機構分析，筆者認為，都是為了規范土地具備供應條件前的相關(guān)行為，包括土地的征地、拆遷、安置，實(shí)施道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等市政基礎設施配套建設工作，由國土部門(mén)委托土地儲備機構承接具體組織工作。上述地方法規提到的“土地一級開(kāi)發(fā)”與國家層面出臺辦法提到的“土地儲備”或“儲備土地前期開(kāi)發(fā)”等規范的內容基本一致。
鑒于實(shí)務(wù)操作中，大家習慣使用“土地一級開(kāi)發(fā)”這個(gè)概念，我們在后續描述中繼續沿用這個(gè)概念，文中所述土地一級開(kāi)發(fā)是政府為提高土地綜合利用水平，調控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標，促進(jìn)區域的可持續發(fā)展，根據土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、年度土地開(kāi)發(fā)計劃和土地市場(chǎng)供需狀況等，對依法收回的國有土地、已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地等，統一進(jìn)行征地、拆遷、安置、基礎設施建設等，達到土地供應條件的行為。
2國家層面與土地一級開(kāi)發(fā)相關(guān)的政策文件
?。ㄒ唬﹪鴦?wù)院《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）；
?。ǘ┴斦?國土資源部《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》（財綜〔2007〕17號）；
?。ㄈ﹪临Y源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）；
?。ㄋ模┴斦俊锻恋貎滟Y金會(huì )計核算辦法（試行）》（財會(huì )〔2008〕10號）；
?。ㄎ澹﹪临Y源部 財政部 中國人民銀行 中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）；
?。┴斦?、國土資源部、中國人民銀行、銀監會(huì )《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）；
?。ㄆ撸蛾P(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì )資本合作示范項目加快推動(dòng)示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號）；
?。ò耍┴斦?國土資源部《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲備專(zhuān)項債券管理辦法(試行)>的通知》（財預〔2017〕62號）；
?。ň牛┴斦俊蛾P(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）等。
3解讀國家層面與土地一級開(kāi)發(fā)相關(guān)政策文件
?。ㄒ唬╆P(guān)于土地一級開(kāi)發(fā)的工作內容
解讀政策文件，土地一級開(kāi)發(fā)工作包括：
1.編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并上級國土資源管理部門(mén)備案；
2.編制項目實(shí)施方案，經(jīng)同級人民政府批準后，作為辦理相關(guān)審批手續的依據；
3.辦理土地一級開(kāi)發(fā)手續（如項目規劃條件、項目立項審核、征地批復、拆遷許可證等）；
4.土地一級開(kāi)發(fā)資金籌措和管理；
5.土地征收與補償和房屋拆遷與安置；
6.土地一級開(kāi)發(fā)基礎設施建設，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等；
7.土地一級開(kāi)發(fā)驗收評估；
8.土地一級開(kāi)發(fā)成本核算；
9.土地的儲存與看護等。
其中1、2兩項工作由國土資源管理部門(mén)實(shí)施。
?。ǘ╆P(guān)于土地一級開(kāi)發(fā)機構的定位
《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）規定：土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門(mén)、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業(yè)單位。
《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：鑒于土地儲備機構承擔的依法取得土地、進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲存以備供應土地等工作主要是為政府部門(mén)行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源，因此，按照事業(yè)單位分類(lèi)改革的原則，各地區應當將土地儲備機構統一劃為公益一類(lèi)事業(yè)單位。
根據上述文件規定，土地儲備機構系市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門(mén)、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業(yè)單位，為公益一類(lèi)事業(yè)單位，不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，財政部門(mén)根據其正常業(yè)務(wù)需要提供相應經(jīng)費保障。
注：國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號）公益一類(lèi)事業(yè)單位，即承擔義務(wù)教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。這類(lèi)單位不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)規范由國家確定。對公益一類(lèi)事業(yè)單位，財政根據正常業(yè)務(wù)需要提供相應經(jīng)費保障。
?。ㄈ╆P(guān)于土地一級開(kāi)發(fā)實(shí)施主體的確定
《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）規定：……土地儲備工作的具體實(shí)施，由土地儲備機構承擔。建立土地儲備機構名錄。市、縣國土資源主管部門(mén)應將符合規定的機構信息逐級上報至省級國土資源主管部門(mén)，經(jīng)省級國土資源主管部門(mén)審核后報國土資源部，列入名錄并定期更新。
《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）規定：國土資源主管部門(mén)統一歸口管理土地儲備工作。
《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：……每個(gè)縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個(gè)土地儲備機構，統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門(mén)管理。對于重復設置的土地儲備機構，應當在壓縮歸并的基礎上，按規定重新納入土地儲備名錄管理?！鲜龉ぷ饔傻胤礁骷墖临Y源主管部門(mén)商同級財政部門(mén)、人民銀行分支機構、銀監部門(mén)等機構提出具體意見(jiàn)，經(jīng)同級人民政府批準后實(shí)施，并于2016年12月31日前完成。
土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類(lèi)城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。土地儲備機構不得在土地儲備職能之外，承擔與土地儲備職能無(wú)關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等事務(wù)，已經(jīng)承擔的上述事務(wù)應當按照本通知第一條規定限期剝離和劃轉。
《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲備專(zhuān)項債券管理辦法(試行)>的通知》（財預〔2017〕62號）規定：土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實(shí)施。
根據上述文件規定，一是，土地儲備的實(shí)施主體應是土地儲備機構，需納入土地儲備機構名錄，各類(lèi)城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作；二是，土地儲備機構不得在土地儲備職能之外，承擔與土地儲備職能無(wú)關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等事務(wù)，已經(jīng)承擔的上述事務(wù)應當在2016年12月31日前剝離和劃轉；三是，縣級以上法定行政區劃已經(jīng)設置一個(gè)土地儲備機構，原則上不宜再設置其他土地儲備機構，如果縣級以上法定行政區劃需要設置兩個(gè)以上土地儲備機構時(shí)，則該等土地儲備機構在納入土地儲備名錄管理的情況下，可以繼續行使土地儲備職能。（4）在沒(méi)有法律法規規章作為依據的前提下，土地儲備機構不能授權包括其子公司在內的其他主體實(shí)施土地儲備職能。
?。ㄋ模┩恋貎涔ぷ魅绾伍_(kāi)展
《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）規定了土地儲備三個(gè)方面內容，土地儲備機構可采用不同方式開(kāi)展工作：
1.土地征收、收購、收回涉及的安置補償服務(wù)
《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：地方國土資源主管部門(mén)應當積極探索政府購買(mǎi)土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。
《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）規定：政府購買(mǎi)服務(wù)所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實(shí)足額安排。
嚴格按照規定范圍實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。政府購買(mǎi)服務(wù)內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì )力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點(diǎn)是有預算安排的基本公共服務(wù)項目?？茖W(xué)制定并適時(shí)完善分級分部門(mén)政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄，增強指導性目錄的約束力。對暫時(shí)未納入指導性目錄又確需購買(mǎi)的服務(wù)事項，應當報財政部門(mén)審核備案后調整實(shí)施。
嚴格規范政府購買(mǎi)服務(wù)預算管理。政府購買(mǎi)服務(wù)要堅持先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買(mǎi)服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據。地方各級財政部門(mén)應當充分考慮實(shí)際財力水平，妥善做好政府購買(mǎi)服務(wù)支出與年度預算、中期財政規劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權益。年度預算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。
根據上述文件規定，土地征收、收購、收回涉及的安置補償服務(wù)可以采用政府購買(mǎi)服務(wù)的方式，但應注意：
?。?）土地征收、收購、收回涉及的安置補償服務(wù)應被列入政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄中，對暫時(shí)未納入指導性目錄又確需購買(mǎi)的服務(wù)事項，應當報財政部門(mén)審核備案后調整實(shí)施。
?。?）政府購買(mǎi)該項服務(wù)所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實(shí)足額安排，先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買(mǎi)服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據，年度預算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。
2.儲備土地的前期開(kāi)發(fā)
《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：土地儲備機構應當積極探索通過(guò)政府采購實(shí)施儲備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。
《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號文）規定：……嚴禁將……儲備土地前期開(kāi)發(fā)……等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目?！ㄔO工程項目確需使用財政資金，應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實(shí)施。
根據上述文件規定，儲備土地的前期開(kāi)發(fā)歸屬于建設工程項目，如確需使用財政資金，應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實(shí)施。
3.土地的儲存與看護
《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）規定：“土地儲備機構應對納入儲備的土地采取必要的措施予以保護管理，防止侵害儲備土地權利行為的發(fā)生”。
《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）規定：土地的儲存屬于政府職責范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì )力量能夠承擔的服務(wù)事項。
根據上述文件規定，土地的儲存與看護可以列入政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄，報財政部門(mén)審核備案后調整實(shí)施。如果不能列入政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄，則可以根據《政府采購法》之規定，通過(guò)政府采購服務(wù)的方式采購。
?。ㄎ澹╆P(guān)于土地儲備基金籌措和使用
1.土地儲備資金的籌措
《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內通過(guò)省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。地方政府應在核定的債務(wù)限額內，根據本地區土地儲備相關(guān)政府性基金收入、地方政府性債務(wù)風(fēng)險等因素，合理安排年度用于土地儲備的債券發(fā)行規模和期限。
《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲備專(zhuān)項債券管理辦法(試行)>的通知》（財預〔2017〕62號）規定：地方政府為土地儲備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲備專(zhuān)項債券方式。地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務(wù)，不得通過(guò)地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務(wù)，不得以?xún)渫恋貫槿魏螁挝缓蛡€(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保。
根據上述文件規定，自2016年1月1日起，土地儲備機構不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。土地儲備資金的籌措方式包括：一是，納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排；二是，對于政府性基金預算不足部分，在國家核定的債務(wù)限額內通過(guò)省級政府發(fā)行土地儲備專(zhuān)項債券方式解決。
2.土地儲備資金的使用
《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：土地儲備資金主要用于征收、收購、優(yōu)先購買(mǎi)、收回土地以及儲備土地供應前的前期開(kāi)發(fā)等土地儲備開(kāi)支，不得用于土地儲備機構日常經(jīng)費開(kāi)支。土地儲備機構所需的日常經(jīng)費，應當與土地儲備資金實(shí)行分賬核算，不得相互混用。各地不得借土地儲備前期開(kāi)發(fā)，搭車(chē)進(jìn)行與儲備宗地無(wú)關(guān)的上述相關(guān)基礎設施建設。
?。┩恋匾患夐_(kāi)發(fā)成本及收益回報模式
1.土地一級開(kāi)發(fā)成本根據《關(guān)于印發(fā)<土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2007〕17號）第九條、第十條和《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）六、規范土地儲備資金使用管理中土地儲備資金的使用范圍規定，可歸集為：
?。?）征收、收購、優(yōu)先購買(mǎi)或收回土地需要支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著(zhù)物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買(mǎi)或收回土地有關(guān)的其他費用。
?。?）征收、收購、優(yōu)先購買(mǎi)或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開(kāi)發(fā)費用。僅限于與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。各地不得借土地儲備前期開(kāi)發(fā)，搭車(chē)進(jìn)行與儲備宗地無(wú)關(guān)的上述相關(guān)基礎設施建設。
?。?）需要償還的土地儲備存量貸款利息支出。
?。?）經(jīng)同級財政部門(mén)批準的與土地儲備有關(guān)的其他支出。包括土地儲備工作中發(fā)生的地籍調查、土地登記、地價(jià)評估以及管護中圍欄、圍墻等建設等支出。
結合部分地方法規和成本核算實(shí)務(wù)，土地一級開(kāi)發(fā)成本可歸集為：
?。?）土地報批等各項稅費，包括上繳國家、省、市有關(guān)部門(mén)的新增建設用地土地有償使用費、耕地開(kāi)墾費、耕地占用稅、征地管理費、被征地農民社會(huì )保障基金、土地報批等相關(guān)稅費。
?。?）征地補償費，包括土地補償費、安置補助費、地上附著(zhù)物及青苗補償費，以及按征地面積一定比率計算的生產(chǎn)生活預留安置用地的貨幣補償費等費用。
?。?）拆遷安置補償費，包括房屋拆遷補償費、地上地下管線(xiàn)遷改費、被拆遷居民的回遷安置或貨幣補償費、搬遷費、過(guò)渡費、搬遷獎勵費等費用。
?。?）土地一級開(kāi)發(fā)整理項目前期費用，包括規劃編制、工程招標、工程監理、土地房屋測繪評估、圖件資料的測繪等費用。
?。?）土地前期開(kāi)發(fā)整理費用，包括實(shí)施收儲范圍內片區道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等為完善土地使用功能的配套設施建設和城市基礎設施建設的費用。
?。?）財務(wù)支出，包括土地儲備機構或國有投資公司向金融機構融資所支付的利息、社會(huì )投資人參與土地一級開(kāi)發(fā)整理投入的資金利息、融資顧問(wèn)費、金融機構組團費、資產(chǎn)管理費等費用。
?。?）儲備土地臨時(shí)看護管理及臨時(shí)利用費，包括打圍墻、樹(shù)柵欄、樹(shù)標識等費用，開(kāi)展專(zhuān)人看守和日常巡查費用；對地上建筑物進(jìn)行必要的維修改造費用，通過(guò)出租、臨時(shí)使用等方式加以利用而建設臨時(shí)性建筑和設施等費用。
?。?）其他費用，包括土地儲備管理費、征地工作經(jīng)費、拆遷工作經(jīng)費、受委托實(shí)施土地儲備單位的管理費、土地儲備支出核算費用，審計費、國有投資公司組織社會(huì )資金參與土地一級開(kāi)發(fā)整理的投資回報，以及經(jīng)市政府審批認定列入直接支出的其他費用。
2.土地一級開(kāi)發(fā)項目投資回報
國家層面法規中，沒(méi)有規定土地一級開(kāi)發(fā)項目投資回報的條款，但是在一些地方性法規中有約定，如某地方土地一級開(kāi)發(fā)文件明確：
?。?）社會(huì )投資人參與土地一級開(kāi)發(fā)整理項目投入的資金，其資金成本參照銀行同期貸款基準利率據實(shí)計入成本，但不計入投資回報的計算基數。
?。?）社會(huì )投資人參與土地整理、征地、拆遷、安置、基礎設施配套工程建設，其投入資金依照下述公式協(xié)商確定項目投資回報率。
項目投資回報率 = 8% ×（ 1 +征地拆遷安置資金量/(征地拆遷安置資金量+建設工程資金量))
具體根據金融形勢、社會(huì )資金成本水平及具體付款期限與社會(huì )投資人商談，并按管理權限上報市政府決定。
筆者認為，在財預〔2017〕62號文和財預〔2017〕87號文出臺后，隨著(zhù)土地一級開(kāi)發(fā)工作規范實(shí)施，這些地方文件約定的固定收益回報應予以取消。
4土地一級開(kāi)發(fā)今后規范實(shí)施路徑選擇
?。ㄒ唬﹩为殞⑼恋匾患夐_(kāi)發(fā)做成PPP項目不可行
經(jīng)過(guò)前面政策解讀可以明確，單獨將土地一級開(kāi)發(fā)做成PPP項目不可行，主要原因：一是，土地一級開(kāi)發(fā)完成征地、拆遷、基礎設施建設等工作，達到了土地供應條件，通過(guò)土地儲備機構收儲后進(jìn)行有償出讓或轉讓。土地一級開(kāi)發(fā)沒(méi)有運營(yíng)環(huán)節，不符合PPP模式的特征。二是，土地儲備機構是土地一級開(kāi)發(fā)工作的唯一實(shí)施主體，《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì )資本合作示范項目加快推動(dòng)示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號）第五點(diǎn)明確：“PPP項目主體或其他社會(huì )資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開(kāi)發(fā)等工作……?！?/p>
?。ǘ┩恋匾患夐_(kāi)發(fā)相關(guān)內容全部采用政府購買(mǎi)服務(wù)模式也不可行
土地一級開(kāi)發(fā)相關(guān)內容全部采用政府購買(mǎi)服務(wù)模式也不可行，主要原因是：一是，根據《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號文）規定：嚴禁將……儲備土地前期開(kāi)發(fā)……等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。二是，根據前面的政策解讀，土地一級開(kāi)發(fā)的三項主要工作需要拆分，即土地征收、收購、收回涉及的安置補償服務(wù)和土地的儲存與看護服務(wù)可采用政府購買(mǎi)服務(wù)模式完成，而儲備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設歸屬于建設工程項目，應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范招標。
?。ㄈ⑼恋匾患夐_(kāi)發(fā)納入土地捆綁項目開(kāi)發(fā)模式不可行
目前，土地捆綁項目開(kāi)發(fā)模式在部分國家層面的法律法規中有所體現，如國務(wù)院《關(guān)于支持鐵路建設實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2014〕37號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60號)、國家發(fā)改委《關(guān)于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發(fā)改基礎〔2015〕49號)、財政部和交通運輸部《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》(財建〔2015〕111號)、《國家發(fā)展改革委、住房和城鄉建設部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕2754號)等。
其中，以國務(wù)院《關(guān)于支持鐵路建設實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2014〕37號)為例，文件明確“一、土地綜合開(kāi)發(fā)的基本原則（一）支持鐵路建設與新型城鎮化相結合?！瓐猿帧岸嗍姐暯?、立體開(kāi)發(fā)、功能融合、節約集約”的原則，對鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區特定范圍內的土地實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)利用。通過(guò)市場(chǎng)方式供應土地，一體設計、統一聯(lián)建方式開(kāi)發(fā)利用土地，促進(jìn)鐵路站場(chǎng)及相關(guān)設施用地布局協(xié)調、交通設施無(wú)縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運輸功能和城市綜合服務(wù)功能大幅提高，形成鐵路建設和城鎮及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)機制，促進(jìn)鐵路和城鎮化可持續發(fā)展。（二）政府引導與市場(chǎng)自主開(kāi)發(fā)相結合?！胤秸诜贤恋乩每傮w規劃和城鄉規劃的前提下，統籌鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區相關(guān)規劃，合理確定土地綜合開(kāi)發(fā)的邊界和規模，通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)用地供應與鐵路建設聯(lián)動(dòng)等措施，引導市場(chǎng)主體實(shí)施鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區域土地綜合開(kāi)發(fā)，有力有序推進(jìn)鐵路建設”。從文件解讀，土地一級開(kāi)發(fā)內容應該包括在土地綜合開(kāi)發(fā)范圍，允許市場(chǎng)主體參與土地綜合開(kāi)發(fā)，但是強調地方政府要編制土地利用總體規劃和城市總體規劃，做好用地控制和預留。城鄉規劃部門(mén)同步組織開(kāi)展修建性詳細規劃編制或城市設計工作，深化建筑空間組織、道路交通規劃、開(kāi)發(fā)強度、建設時(shí)序等工作，市場(chǎng)主體要通過(guò)市場(chǎng)方式取得土地綜合開(kāi)發(fā)權。
筆者認為，上述政策文件的出臺目的是為了支持相關(guān)建設領(lǐng)域積極引入市場(chǎng)主體，將政府引導與市場(chǎng)自主開(kāi)發(fā)相結合、盤(pán)活存量用地與綜合開(kāi)發(fā)用地相結合。發(fā)布時(shí)間在財預〔2017〕50號、財預〔2017〕62號和財預〔2017〕87號文件之前，嚴格按照三個(gè)文件要求執行，則土地一級開(kāi)發(fā)將不能再納入土地綜合開(kāi)發(fā)范圍。
?。ㄋ模﹫@區開(kāi)發(fā)、特色小鎮等特定領(lǐng)域土地一級開(kāi)發(fā)工作的考慮
園區開(kāi)發(fā)、特色小鎮等特定領(lǐng)域，土地一級開(kāi)發(fā)工作與項目前期規劃、項目建設以及后期產(chǎn)業(yè)導入、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等環(huán)節之間存在內在聯(lián)系，關(guān)聯(lián)度很高,針對上述三個(gè)文件對土地一級開(kāi)發(fā)工作的規范要求，筆者認為，參與園區開(kāi)發(fā)、特色小鎮等特定領(lǐng)域項目的市場(chǎng)主體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市場(chǎng)主體”）既要遵循此類(lèi)項目投融資、建設、運營(yíng)環(huán)節緊密聯(lián)系、相互運作的規律，又要確保參與程序規范合法，則在項目前期規劃環(huán)節，與項目擬選址地的地方政府及國有資源管理部門(mén)提前溝通、主動(dòng)申請，將項目整體策劃與項目選址地的土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、儲備土地前期開(kāi)發(fā)規模、儲備土地供應規模、年度土地儲備計劃等一并進(jìn)行對接和綜合籌劃。在項目立項報批環(huán)節，及早向項目選址地國土資源管理部門(mén)主動(dòng)匯報項目涉及用地有關(guān)情況，落實(shí)建設項目用地預審意見(jiàn)，開(kāi)展用地報批的準備工作。在土地一級開(kāi)發(fā)過(guò)程中，市場(chǎng)主體應主動(dòng)、積極參與土地儲備機構開(kāi)展的各階段采購、招標工作，爭取作為合格的供應商參與項目地土地一級開(kāi)發(fā)工作。開(kāi)發(fā)完成后，充分利用目前的項目建設用地競爭出讓環(huán)節與社會(huì )資本方采購環(huán)節可以合并實(shí)施的政策空間,獲得園區開(kāi)發(fā)、特色小鎮等特定領(lǐng)域項目的土地二級開(kāi)發(fā)權、項目投融資、建設、運營(yíng)權，這樣，分期實(shí)施，分步運作，確保項目符合現行法律法規的要求，實(shí)現項目整體收益最大化。
注：項目建設用地競爭出讓環(huán)節與社會(huì )資本方采購環(huán)節可以合并實(shí)施的政策：
財政部《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì )資本合作示范項目》（財金〔2016〕91號）率先提出了：“依法需要以招標拍賣(mài)掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門(mén)編制供地方案、簽訂宗地出讓?zhuān)ǔ鲎猓┖贤?、開(kāi)展用地供后監管的前提下，可將通過(guò)競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節合并實(shí)施?！?/p>
國家發(fā)改委《傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）中指出“各地要積極創(chuàng )造條件，采用多種方式保障PPP項目建設用地。如果項目建設用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關(guān)工作與社會(huì )資本方招標、評標等工作同時(shí)開(kāi)展”。
國土資源部在同月28日發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）中也同樣明確“采用政府和社會(huì )資本合作方式實(shí)施項目建設時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的，可將通過(guò)競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節合并實(shí)施”。
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