財政部最新發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》的統計數據顯示，截至2017年6月末，湖南省的PPP入庫項目數量為498個(gè)，僅次于貴州、新疆、內蒙古、山東、四川、河南、河北，占全國入庫項目數額總量（13554個(gè)）的3.7%；項目投資總額為7.731億元，僅次于貴州、云南、山東、四川、新疆、河南、內蒙古、江蘇，占全國PPP入庫項目投資總額（16.3萬(wàn)億元）的4.7%；在財政部推出的700個(gè)國家示范項目中，湖南有38個(gè)，其中19個(gè)項目已落地簽約。
這些數據反映出我省的PPP建設需求極為旺盛，同時(shí)也說(shuō)明了我省以PPP模式推廣適用為載體和抓手的“創(chuàng )新引領(lǐng)開(kāi)放崛起”發(fā)展戰略取得了較為顯著(zhù)的成效。
但值得重視的是，在PPP模式快速推進(jìn)的建設熱潮中，一些地方出現了違規操作現象，各類(lèi)“偽PPP”“假PPP”項目并不罕見(jiàn)。原因在于一些地方政府將PPP的功能定位聚集于社會(huì )資本的引入，以解決建設資金短缺難題，并未深刻理解PPP模式以“政府調控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導企業(yè)”的邏輯活化了國家的經(jīng)濟治理，以“有限政府、法治政府、服務(wù)政府”的要求優(yōu)化了國家的政治治理，以“公平競爭、平等合作、風(fēng)險共擔、利益共享”的規則深化了國家的社會(huì )治理，并通過(guò)政府與市場(chǎng)、社會(huì )之間持續、有效的合作關(guān)系成為了社會(huì )治理機制創(chuàng )新之重要載體的深層價(jià)值與意義。
為此，我省各級政府須從微觀(guān)項目治理與宏觀(guān)社會(huì )治理的雙重維度深刻認識PPP模式的治理價(jià)值，并堅持構建法制體系、轉換政府職能、堅守契約精神、培育合作文化、實(shí)現信息公開(kāi)“五路并進(jìn)”，以確保PPP模式的良性發(fā)展與功能發(fā)揮，促進(jìn)其治理價(jià)值的充分實(shí)現。
路徑一：構建法制體系
PPP模式需要借助法律的權威性、確定性和可預見(jiàn)性來(lái)增強社會(huì )資本對其的信任度和參與安全感；需要通過(guò)法律來(lái)劃清政府與市場(chǎng)的關(guān)系邊界，約束政府權力，增強政府信用；需要借助立法來(lái)改變當前與PPP模式相關(guān)的一些政策出自多門(mén)、出臺頻繁卻效力弱甚至相互沖突而使PPP實(shí)務(wù)界無(wú)所適從的局面；需要通過(guò)立法來(lái)平衡、調和PPP眾多參與主體之間的多元利益沖突并合理分配風(fēng)險，實(shí)現多方共贏(yíng)。
在PPP法制體系的構建過(guò)程中，基于具體的PPP項目運作始終是一種須以地方條件、地方需求為基礎的動(dòng)態(tài)、鮮活實(shí)踐，因而國家層面的法律、政策規制往往具有全局性和原則性特征，地方立法權的行使空間仍然較大。
因此，湖南應在堅決貫徹中央立法原則與基本政策精神的基礎上，立足于省情特征與實(shí)踐需要，借助多種方式、多重渠道充分吸納各方尤其是PPP實(shí)務(wù)界人士的建議，實(shí)現相關(guān)地方立法的科學(xué)性、前瞻性、連續性、協(xié)調性與可行性。
路徑二：轉換政府職能
PPP模式的合作意義在于通過(guò)引入社會(huì )資本的各種能力，尤其是引入其更加適應市場(chǎng)化要求的項目運營(yíng)能力，來(lái)改變傳統政府包攬服務(wù)的各種低效弊端。
如若政府不能實(shí)現在項目運營(yíng)階段的“得體”退出，即便該模式確實(shí)是按PPP的標準流程進(jìn)行運作，也只是冠以PPP之名的“假PPP”或“偽PPP”。事實(shí)上，從項目的具體操作模式來(lái)看，能否稱(chēng)其為“PPP”，核心的判斷標準便在于其運營(yíng)任務(wù)是否由社會(huì )資本負主要責任。為此，政府需要厘清與市場(chǎng)的關(guān)系邊界，避免發(fā)生角色錯位，在宏觀(guān)管理層面注重運用多重規制維護市場(chǎng)秩序，實(shí)現公共資源的正義分配；在微觀(guān)項目層面建立激勵相容的監管機制，以防控風(fēng)險、穩定預期、提升項目運營(yíng)的產(chǎn)出效率。政府職能的轉換不僅是PPP模式真實(shí)存在的核心基礎，也是PPP模式得以良好運作的關(guān)鍵要素。
路徑三：堅守契約精神
契約精神不僅是社會(huì )誠信的基本內核，也是社會(huì )治理實(shí)現的重要基石。一些政府缺乏契約精神，正是導致PPP項目失敗的主要原因之一。
比較常見(jiàn)的情況是，一些政府將PPP模式視為單純的融資工具，給予PPP項目過(guò)多的、不切實(shí)際的、甚至是違法違規的擔保。這樣的擔保往往變成“空頭支票”，并成為各方爭議的焦點(diǎn)。與此同時(shí)，一些政府還過(guò)度理解了PPP合同再談判機制的功能，因而不重視項目的可行性研究、物有所值評價(jià)與財政可承受能力評價(jià)，在“未來(lái)的事情可以留待未來(lái)再考慮”的心理影響下，對風(fēng)險預先識別、合理分配工作存在馬虎應對情況。比如在我省PPP實(shí)踐中，甚至出現了某縣級政府以一紙聲明宣布其以往作出的融資擔保函一律作廢的案例，雖然這一聲明后又收回，但顯然已損害了該地方政府的信用形象。對此類(lèi)現象，我們應著(zhù)力避免，并加強監督問(wèn)責。
路徑四：培育合作文化
PPP是政府與社會(huì )資本的合作，并且是長(cháng)期的、伙伴式關(guān)系合作，需要大力培育以項目公司為載體、建立在相關(guān)各方地位平等基礎之上的合作文化。
擁有先賦監管權力的政府需要深刻認知自身與社會(huì )資本通過(guò)項目協(xié)議建立起來(lái)的關(guān)系是一種平等民事主體間的關(guān)系，其先賦監管權力的來(lái)源在于PPP項目的公用性與公益性，社會(huì )資本并不存在必須簡(jiǎn)單服從的絕對義務(wù)，因此須以“平等”為指向考量監管行為的內容與限度。與此同時(shí)，PPP模式牽涉到多方利益的博弈與整合，如果缺乏追求“共贏(yíng)”的利益共享機制支撐，各種“不合作”乃至“對抗”將無(wú)法避免。
所以，各級政府應當在堅持經(jīng)濟效益與社會(huì )效益相互統一、成本——收益——風(fēng)險基本對等、收益分配公開(kāi)透明等原則基礎上，設計、建立能夠容納各方利益訴求的利益共享機制，以激勵、維護PPP合作的存續，進(jìn)而在更為廣泛的時(shí)空內培育出有利于社會(huì )治理目標實(shí)現的合作文化，打造新型的“親”“清”政企關(guān)系。
路徑五：堅持信息公開(kāi)
PPP模式立足于公共服務(wù)供給的公平與效率，落腳于民生福祉的改善，必須以信息公開(kāi)為手段來(lái)促進(jìn)PPP項目各參與方誠實(shí)守信、嚴格履約，推動(dòng)PPP市場(chǎng)實(shí)現公平競爭與規范發(fā)展。
當前，我省PPP信息公開(kāi)工作正日益規范，但仍存在一些障礙。比如，對于未上市的項目公司而言，某些內部信息具有商業(yè)秘密的屬性，公開(kāi)過(guò)度可能會(huì )對項目公司的運作產(chǎn)生不利影響；相對靜止的公開(kāi)信息無(wú)法實(shí)時(shí)反映長(cháng)期合作項目的動(dòng)態(tài)變化特征，由此可能形成對公眾的誤導；一些法定公開(kāi)的信息如物有所值評價(jià)，其科學(xué)性尚不確定，公布價(jià)值需要予以認真考慮。有關(guān)PPP風(fēng)險分配的相關(guān)信息也存在著(zhù)類(lèi)似問(wèn)題。
因此，在PPP信息公開(kāi)工作中，各級政府需要進(jìn)一步認真研究，努力確保信息公開(kāi)的真實(shí)性、科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性、安全性與有效性。
?。ㄗ髡呦抵泄埠鲜∥h校、行政學(xué)院教授，湖南省財政廳政府和社會(huì )資本合作（PPP）專(zhuān)家庫專(zhuān)家）
