PPP模式哪個(gè)＂P＂最為重要？
2018年04月12日 10:01 來(lái)源：PPP大講堂 【打印】 
PPP對于我們來(lái)說(shuō)是一個(gè)新事物，盡管其中的一個(gè)方式BOT（建設-運營(yíng)-移交）在中國運用也有些年頭了，但認真提出"政府和社會(huì )資本合作"這個(gè)概念也不過(guò)四、五年光景。再者，PPP一進(jìn)入中國，我們就對其進(jìn)行了中國化改良，把PPP（Public-Private Partnership）的第二個(gè)"P"由"私人的"異化為"社會(huì )資本（囊括國有的、民營(yíng)的、境外的、混合的資本）"，而"社會(huì )資本"在英文表述為"social capital"，根本沒(méi)有打頭的"P"，既然概念上都有變化，照搬照套英國的PPP做法顯然就缺乏了理論對標和實(shí)踐基礎。我們覺(jué)得在中國研究、實(shí)操PPP模式，離開(kāi)"中國特色"這個(gè)筐，就會(huì )水土不服。下面順著(zhù)這個(gè)思路捋一捋。
一、用PPP模式到底想解決什么問(wèn)題？
宏觀(guān)來(lái)講，PPP是政府放大公共投資的重要途徑。在很多情況下，全靠政府資本金投入是滿(mǎn)足不了龐大的公共投資需求，政府一般會(huì )采取資本金注入的方式吸引民間資本加入，放大公共投資規模。
微觀(guān)來(lái)看，化解眼下地方政府債務(wù)是PPP的核心點(diǎn)，提高公共投資的水平和效率是PPP的附加值。
化解債務(wù)決定了地方政府運用PPP模式會(huì )優(yōu)先考慮以該模式置換政府存量債務(wù)、通過(guò)該模式轉讓政府存量資產(chǎn)的存量項目，以及在那些收費定價(jià)機制透明、調價(jià)機制靈活、有穩定現金流的項目上采用該模式。適度負債是地方政府發(fā)展經(jīng)濟、關(guān)注民生必要的手段，但過(guò)度負債則會(huì )影響國家宏觀(guān)經(jīng)濟安全。通過(guò)引入社會(huì )資本參與政府的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供活動(dòng)，可以減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動(dòng)。相關(guān)部門(mén)密集發(fā)文規范PPP實(shí)操，是要讓PPP這個(gè)可以幫助地方政府減債的模式能夠走得更好更遠。
至于還能夠提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平效率的結果，乃是PPP模式一個(gè)順帶的"紅包"。錦上添花的投資在社會(huì )資本眼里那是浪費，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)用、夠用即可。不得不承認，地方債務(wù)高企，既有央地之間財權事權不匹配，還與少數政府花錢(qián)任性有關(guān)。細細想想，公共產(chǎn)品和服務(wù)中這種"崽賣(mài)爺田不心疼"的現象并不鮮見(jiàn)，PPP模式引入十分關(guān)注"投入與產(chǎn)出比"的社會(huì )資本后，這個(gè)問(wèn)題肯定會(huì )有改觀(guān)，這是不是也算PPP模式的一大優(yōu)點(diǎn)呢！
既然PPP有用，棄之不用豈不可惜？
二、
第一標題
在中國化PPP模式中，到底是第一個(gè)"P"——政府重要，還是第二個(gè)"P"——社會(huì )資本重要？我們認為前兩個(gè)"P"同等重要，但最重要的還是第三個(gè)"P"（合作）。我們把PPP模式好有一比，如同兩個(gè)人抬石頭登高，如果合作者之間不能平等相待、步調一致，那么摔筋斗便是必然，并且后果還很?chē)乐亍?/p>
政府和社會(huì )資本這兩個(gè)主體在公共領(lǐng)域有深度合作的機會(huì )是因PPP這個(gè)模式，但在中國"勞心者治人、勞力者治于人"的官文化背景下，政府和社會(huì )資本平起平坐開(kāi)展合作、特別是開(kāi)展長(cháng)時(shí)間的合作是件非常難辦的事情，磕磕碰碰在所難免，這或許是PPP模式中國化必須面對的最大挑戰。
所謂合作，平等是第一要義。在西方小政府大市場(chǎng)背景下，政府是以服務(wù)者的身份來(lái)開(kāi)展公私合營(yíng)；而我們地方政府因為慣性思維極容易以管理者的身份來(lái)開(kāi)展政企合作。
以開(kāi)展物有所值評價(jià)為例。所謂物有所值評價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營(yíng)方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)項目的一種評價(jià)方法，而有響應意愿的社會(huì )資本方一般都要等到項目入庫后才能看到《物有所值評價(jià)報告》，這種流程設計就讓社會(huì )資本方在合作之初就處在被動(dòng)狀態(tài)，社會(huì )資本方何嘗不需要判斷項目對自己是否劃算、進(jìn)而開(kāi)展自己的"物有所值評價(jià)"呢？
因此，在"一案兩評"*、《合作合同》的編制中充分注意這些細節，用法律的條款力求校準合作雙方的關(guān)系，使PPP項目在長(cháng)達十年以上、三十年以?xún)鹊纳芷谥畜w現出平等的政企合作氛圍？這是對從事PPP咨詢(xún)的機構能力水平最大的考驗，同時(shí)也值得規則制定者深思。
假設把潛在合作雙方的接觸時(shí)間提前到《項目可研報告》出臺后、政府方開(kāi)始發(fā)起PPP時(shí)，透過(guò)咨詢(xún)機構讓愿意參與的社會(huì )資本方有充分的思考余地，也讓發(fā)起項目的政府方全面、盡早了解市場(chǎng)響應狀況，那么，PPP項目落地率想必會(huì )增加許多。
此外，從已落地項目看，PPP項目績(jì)效考核給地方政府留下過(guò)大的自由裁量權，極易導致項目執行中的扯皮掣肘，需要引起重視并加以解決。
三、PPP模式實(shí)操中最薄弱的環(huán)節是什么？
常言道：謀定而后動(dòng)。因為PPP項目涉及投資額大、生命周期長(cháng)、參與單位多、政策跨度廣等情況，是一個(gè)大動(dòng)作，所以PPP實(shí)施前的頂層設計就必定是一個(gè)大事情，但在實(shí)操中，我們覺(jué)得各方對此重視不夠。
（一）PPP模式應用急需設置綜合協(xié)調機構來(lái)統一指揮調度。
從地方政府工作經(jīng)驗來(lái)看，任何一項跨部門(mén)的工作，必須要成立由更高層級官員領(lǐng)銜的領(lǐng)導小組來(lái)組織指揮。PPP模式橫跨發(fā)改、財政兩大主管機構以及建設、交通、農林水、文旅教衛……等多個(gè)部門(mén)，但奇怪的是，各級政府卻沒(méi)有設置一個(gè)能夠牽頭的領(lǐng)導小組和辦事機構，于是造成實(shí)操中的"踩腳"現象。此外，政出多門(mén)的監管也極易引發(fā)地方政府和社會(huì )資本的困惑和恐慌。
PPP模式和地方債是目前中央政府允許地方政府的兩個(gè)負債渠道之一，如何用好PPP模式的"一般公共預算支出10%"的資金限額？對地方政府而言，非常關(guān)鍵，政府使用PPP杠桿做事，有必要按輕重緩急篩選投入重點(diǎn)。例如，經(jīng)濟發(fā)達地區，應多考慮用PPP解決民生問(wèn)題；經(jīng)濟薄弱地區，應多考慮用PPP提升發(fā)展后勁。曾有一地，PPP政策剛面世，就大手筆做了一個(gè)幾百億的旅游PPP項目，把10%的限額一次性用完，隨后遇到更重要的政府投資需要用PPP，便只得望洋興嘆。
（二）PPP咨詢(xún)環(huán)節需要細化決策與參謀的工作流程。
1.細化決策流程。面對如此漫長(cháng)的生命周期的合作項目，在頂層設計上，地方政府不能只以咨詢(xún)機構的"一案兩評"能否入庫作為推動(dòng)PPP的工作標準，領(lǐng)導層（黨委、人大、政府）需要啟動(dòng)宏觀(guān)決策程序，及早介入，積極參與，不可成為甩手掌柜。
2.細化咨詢(xún)流程。咨詢(xún)機構出具的"一案兩評"屬于PPP項目的頂層設計，在編制工程中應過(guò)好"三關(guān)"。一是關(guān)鍵問(wèn)題的"解決關(guān)"。PPP融資難是制約PPP落地的攔路虎，咨詢(xún)機構出具報告應重視金融機構對項目的診斷意見(jiàn)，因為項目可融資性差即便入了庫對項目最終落地意義也不大；二是悟透項目的"調研關(guān)"。政府投資項目的《可研報告》是PPP咨詢(xún)機構編制"一案兩評"的基礎，"沒(méi)有調查研究就沒(méi)有發(fā)言權"，悟透政府擬投資項目的真實(shí)情況是必要的、且不可簡(jiǎn)化的流程；三是多個(gè)維度的"視野關(guān)"。既然PPP模式是一個(gè)系統工程，就很難有一個(gè)項目咨詢(xún)團隊的智力水平、專(zhuān)業(yè)能力能夠涵蓋PPP全生命周期的各環(huán)節。例如，僅SPV公司*完稅按什么稅率繳納這一個(gè)問(wèn)題，就讓社會(huì )資本方煞費苦心、莫衷一是。由此可見(jiàn)，PPP項目咨詢(xún)環(huán)節還需要承辦"一案兩評"的咨詢(xún)機構外請相關(guān)專(zhuān)家提供智力再服務(wù)，然而，值得注意的是，現實(shí)中咨詢(xún)環(huán)節的專(zhuān)家評審大多流于形式。
（三）制定咨詢(xún)取費標準以調動(dòng)參與頂層設計的機構的積極性。
1999年國家計委印發(fā)《建設項目前期工作咨詢(xún)收費暫行規定》，用以規范建設項目前期工作咨詢(xún)收費行為、維護委托人和工程咨詢(xún)機構的合法權益、促進(jìn)工程咨詢(xún)業(yè)的健康發(fā)展。但時(shí)至今日，服務(wù)內容涵蓋政策研究、投資融資、策劃規劃設計、建設運營(yíng)管理等多個(gè)領(lǐng)域于一體，動(dòng)輒為投資數億、數十億甚至上百億的PPP項目進(jìn)行頂層設計的工作，竟然沒(méi)有一個(gè)官方的"收費標準"，全是政府"看著(zhù)辦"，加之一些咨詢(xún)機構為了沖業(yè)績(jì)，使得低價(jià)咨詢(xún)在PPP入庫環(huán)節比比皆是。常言道：一分錢(qián)一分貨。多數咨詢(xún)機構在PPP咨詢(xún)中連人吃馬嚼的費用都不富余，何來(lái)全心全意幫地方政府方把關(guān)、為社會(huì )資本方服務(wù)的激情？如何邀請更多的專(zhuān)家參與頂層設計中面對的疑難雜癥的處置？
政策制定者在這些政策"軟環(huán)境"營(yíng)造上多著(zhù)力，或許有意外收獲。
PPP模式的復雜性決定了實(shí)操中可能遇到的問(wèn)題遠不止于此。綜上所述，只要我們弄清楚了PPP模式的真正用途，積極修復了PPP模式中國化中的瑕疵，相信PPP這面紅旗一定能夠長(cháng)久地扛下去。
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