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浙江麗水地下空間開(kāi)發(fā)利用PPP項目案例分析
2017年06月16日 09:16 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 周偉 湯冬玲
麗水市地下空間開(kāi)發(fā)利用PPP項目是浙江省麗水市政府首批推出的PPP重點(diǎn)項目之一，項目由麗水市住房和城鄉建設局具體負責組織實(shí)施PPP模式，由中國投資咨詢(xún)有限責任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中國投資咨詢(xún)）擔任PPP咨詢(xún)顧問(wèn)。項目自2015年3月啟動(dòng)，最終確定浙江省基礎建設投資集團股份有限公司為中標社會(huì )資本。本項目的成功運作，為浙江省乃至全國范圍內采用PPP模式推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)、化解公共服務(wù)產(chǎn)品供給融資難題提供了經(jīng)驗。
項目過(guò)程及結果
2014年底以來(lái)，國家就推進(jìn)PPP出臺一系列政策文件。浙江省政府、麗水市政府也相繼出臺了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2015〕9號）、《關(guān)于促進(jìn)社會(huì )資本進(jìn)入公共設施建設領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（麗政發(fā)〔2015〕4號）等政策文件，推動(dòng)轄內PPP模式在城市基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。在此背景下，根據市政府規劃部署，由市發(fā)改委牽頭、各相關(guān)部門(mén)協(xié)助、市住房和城鄉建設局組織實(shí)施本項目，旨在增加城市公共停車(chē)設施的供給，提高城市運營(yíng)管理水平，同時(shí)創(chuàng )新公共服務(wù)項目投融資機制，緩解當期財政支出壓力。經(jīng)過(guò)較長(cháng)時(shí)間的籌備，本項目自2015年3月正式啟動(dòng)，并引入中國投資咨詢(xún)公司作為專(zhuān)業(yè)中介機構協(xié)助完成。
1.項目識別階段
2015年初，本項目被納入麗水市PPP項目庫后，市政府授權市住房和城鄉建設局作為項目實(shí)施機構負責統籌項目的實(shí)施。為保證項目執行質(zhì)量，中國投資咨詢(xún)被聘請為本項目的PPP咨詢(xún)顧問(wèn)。
項目團隊與項目實(shí)施機構就本項目信息及相關(guān)需求展開(kāi)多次討論，在完成對項目的深入了解后，項目團隊開(kāi)展對項目初步的物有所值評估和財政承受能力論證，為下一步工作的順利開(kāi)展奠定了基礎。
2.項目準備階段
本項目通過(guò)物有所值評估及財政承受能力論證后，中國投資咨詢(xún)即開(kāi)始項目實(shí)施方案的編制工作。項目團隊結合實(shí)際情況，參照同類(lèi)項目運作經(jīng)驗，編制完成初步的實(shí)施方案。隨后，方案上報由市發(fā)改委牽頭，市財政局、審計局、國土局、建設（規劃）局會(huì )同相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)及其他關(guān)聯(lián)單位或專(zhuān)家成立的“5+X”P(pán)PP項目聯(lián)合審查小組開(kāi)會(huì )審議。鑒于本項目交易結構較為復雜，涉及主體權益較多，對項目具體的運作方式、回報機制等各方也有不同意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)三輪的聯(lián)合審查小組會(huì )議，并經(jīng)市政府審批，最終確定了本項目的交易結構、回報機制、風(fēng)險分配、監管架構、采購方式等核心問(wèn)題，并定稿項目實(shí)施方案。
3.項目采購階段
項目實(shí)施方案通過(guò)市政府審批后，項目團隊著(zhù)手編制PPP項目協(xié)議及采購文件。由于本項目涉及項目用地出讓?zhuān)cPPP社會(huì )資本采購程序相對獨立，故根據項目實(shí)施方案的設計，由市住房和城鄉建設局與市國土資源局聯(lián)合通過(guò)土地掛牌形式確定中標投資人，完成PPP社會(huì )資本的采購。在完成PPP項目協(xié)議編制的同時(shí)，項目團隊主動(dòng)與市國土資源局對接，協(xié)助其完成土地掛牌文件的編制工作。
2015年10月17日，市國土資源局正式發(fā)布該項目土地掛牌公告，中國投資咨詢(xún)在浙江省政府采購網(wǎng)同步公告本項目PPP采購信息。公告期間，共有3家社會(huì )資本表示愿意參與。11月17日，項目正式組織掛牌，最終由浙江省基礎建設投資集團股份有限公司成功摘牌。11月26日，浙江省基礎建設投資集團股份有限公司作為最后中標人，與市城鄉和住房建設局就麗水市地下空間開(kāi)發(fā)利用PPP項目協(xié)議的部分可變條款進(jìn)行談判，最終達成簽約意向。本項目建設用地掛牌結果公示期滿(mǎn)后，雙方將擇日完成PPP項目協(xié)議簽約儀式。至此，麗水市地下空間開(kāi)發(fā)利用項目PPP招商基本順利完成。
項目亮點(diǎn)
1.借力PPP模式，拓展城市地下空間資源
當前，傳統的地方政府融資渠道遇阻，政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品能力與社會(huì )需求差距加大，有限的城市空間也限制了公共設施供給的增速。為化解上述問(wèn)題，麗水市政府決定借力PPP模式，借助社會(huì )資本的優(yōu)勢開(kāi)發(fā)拓展城市地下空間，增加公共停車(chē)設施的供給，促進(jìn)公共停車(chē)設施投資的多元化以及經(jīng)營(yíng)的規?；?、產(chǎn)業(yè)化，化解地方政府公共服務(wù)設施的融資困境。
2015年8月，國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強城市停車(chē)設施建設的指導意見(jiàn)》，明確以停車(chē)產(chǎn)業(yè)化為導向，充分調動(dòng)社會(huì )資本積極性，鼓勵采用PPP模式來(lái)建設停車(chē)樓、地下停車(chē)場(chǎng)、機械立體停車(chē)庫等集約化停車(chē)設施。本項目的立意與國家政策意見(jiàn)完全吻合，進(jìn)一步調動(dòng)了社會(huì )資本的參與熱情。
２．量身定制，有針對性地選用DBFO方式運作
鑒于本項目前期工作只完成了規劃設計，確定了主要經(jīng)濟指標，為充分發(fā)揮社會(huì )資本的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，提高項目運作效率，項目團隊為本項目選定了DBFO（即設計-建設-融資-運營(yíng)）模式來(lái)運作。根據項目實(shí)施方案，中標社會(huì )資本須在滿(mǎn)足各項規劃設計條件的前提下全權負責項目的設計、投資、建設及運營(yíng)。
3.捆綁開(kāi)發(fā)，發(fā)揮項目規模效應
根據項目規劃設計的要求，項目擬新建停車(chē)位不少于1448個(gè)，包括機械立體停車(chē)庫車(chē)位不少于270個(gè)，地下停車(chē)位不少于1150個(gè)，地面停車(chē)位不少于28個(gè)。項目總用地面積約4.6萬(wàn)平方米，其中地上建筑面積需控制在8400-9500平方米，地下建筑面積控制在35450-39815平方米。項目總投資額約2.8億元。
本項目中擬開(kāi)發(fā)的六個(gè)地下空間相對規模均不大，若單獨招商，難以吸引實(shí)力較強的社會(huì )資本，無(wú)法實(shí)現高質(zhì)量的投資建設及運營(yíng)管理。為增強項目吸引力，發(fā)揮規模效應，本項目將六個(gè)地下空間開(kāi)發(fā)進(jìn)行捆綁運作，以期引入實(shí)力雄厚、具有專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗的優(yōu)質(zhì)社會(huì )資本。
4.優(yōu)化績(jì)效，公益性與經(jīng)營(yíng)性結合
本項目允許項目公司在按約定要求提供公共停車(chē)服務(wù)的同時(shí)配建部分商業(yè)面積，將項目的公益性與經(jīng)營(yíng)性相結合，提高項目的吸引力。麗水市住房和城鄉建設局代表麗水市政府授予項目公司22年的特許經(jīng)營(yíng)權，包括六個(gè)公共停車(chē)場(chǎng)的建設、運營(yíng)與移交，運營(yíng)期內的公共停車(chē)服務(wù)收入歸屬項目公司，運營(yíng)期滿(mǎn)運營(yíng)權移交給政府方。同時(shí)，項目配套商業(yè)所有權歸屬項目公司，項目公司可通過(guò)租售獲取收益。
為優(yōu)化本項目的績(jì)效導向，還明確公共停車(chē)服務(wù)的收費收入和配套商業(yè)的租售收入部分均由社會(huì )公眾決定，政府給予確定的可行性缺口補助，項目實(shí)際收益率風(fēng)險由社會(huì )資本自行承擔。
5.創(chuàng )新采購，土地出讓與PPP社會(huì )資本采購結合
由于本項目涉及商業(yè)運營(yíng)，項目用地無(wú)法通過(guò)劃撥方式交付使用，只能通過(guò)招拍掛的形式出讓。但在現行法律框架下，土地招拍掛的程序與PPP社會(huì )資本的采購程序是相對獨立的，若分別執行土地招拍掛程序和PPP社會(huì )資本的采購程序，可能面臨通過(guò)土地招拍掛程序獲得本項目用地使用權的投資人與通過(guò)PPP采購流程選定的投資人不是同一個(gè)的問(wèn)題，導致項目無(wú)法執行。
為解決這一矛盾，本項目創(chuàng )新性地將土地出讓與PPP社會(huì )資本的采購相結合，即通過(guò)一次土地掛牌程序出讓全部項目用地，同時(shí)將PPP項目協(xié)議作為掛牌文件的附件，協(xié)議明確核心條款不接受談判，參與競爭項目用地的投資人即視為接受PPP協(xié)議主體條款。相應地，項目的土地出讓合同作為PPP項目協(xié)議的生效前提，土地出讓合同提前終止，PPP項目協(xié)議也即提前終止。
項目體會(huì )
1.勇于創(chuàng )新，積極探索PPP新思路
當前，PPP成為新的投融資模式成為地方政府的“新寵”，多省市推出PPP示范項目庫，舉辦各類(lèi)PPP項目推介會(huì )。但具體到每個(gè)PPP項目，現有法律、規章、制度并不能涵蓋執行過(guò)程中的各個(gè)方面，很多時(shí)候甚至不能很好地相互銜接，這給政府、社會(huì )資本及PPP咨詢(xún)機構出了不小的難題。如何在確保PPP項目合法、合規的同時(shí)解決操作過(guò)程中的矛盾，創(chuàng )新是不可避免的。這就需要各參與方積極思考、勇于創(chuàng )新，不拘泥于程序，在現有法律框架范圍內探索新的操作思路。
2.充分論證，推動(dòng)PPP謹慎前行
本項目從實(shí)施方案編制開(kāi)始到土地掛牌程序完成及投資人確定，歷時(shí)約8個(gè)月，體現了政府方在推進(jìn)PPP項目落地過(guò)程中的謹慎態(tài)度，而不是急于求成。每一次創(chuàng )新措施的提出，政府方均會(huì )反復論證其可行性與合規性，社會(huì )資本也會(huì )充分測算、衡量項目的收益性和風(fēng)險性。作為第三方的中介機構，中國投資咨詢(xún)則綜合各方訴求，促使項目執行更加科學(xué)、合理。
3.專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，體現專(zhuān)業(yè)服務(wù)價(jià)值
由于項目涉及較多主體方，交易結構較復雜，溝通討論的工作量非常大。對于項目是否有必要采用不同的運作方式、財政補貼的年限及補貼方式、社會(huì )資本的采購方式等問(wèn)題，不同職能部門(mén)有不同意見(jiàn)，咨詢(xún)工作常常陷入困境。此時(shí)，清晰的操作思路及全局的協(xié)調能力顯得十分重要，項目團隊需要充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)作用，從專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)的角度提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)以化解分歧，引導各主體達成一致，從而確保項目成功推進(jìn)。
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