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　　2015年7月31日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，國務(wù)院總理李克強為整合建立統一的公共資源交易平臺畫(huà)出“路線(xiàn)圖”：“我們要把各項公共資源逐步都納入到統一的平臺上，實(shí)現‘平臺之外無(wú)交易’。這既可以降低交易成本，也能消除尋租行為，推動(dòng)行政權力‘陽(yáng)光化’，用制度遏制腐敗?！?會(huì )議決定整合分散設立的工程建設項目招投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易、政府采購等公共資源交易市場(chǎng)，以管理創(chuàng )新促進(jìn)資源配置高效透明。同時(shí)，李克強總理強調，“我們整合建立公共資源交易平臺，主要靠電子信息整合”。公開(kāi)透明是預防公共資源交易領(lǐng)域腐敗滋生的一劑良藥，而電子化建設又是實(shí)現公開(kāi)透明的最佳手段之一，于是，各地公共資源交易管理的改革實(shí)踐中紛紛將電子化建設作為一項重要目標。電子化很大程度上促進(jìn)了公共資源交易的公開(kāi)透明，提高了公共資源市場(chǎng)化配置的質(zhì)量和效率，但仍遺留一些難以單純靠技術(shù)解決的問(wèn)題，本文將就這些問(wèn)題展開(kāi)討論，并試圖指出我國公共資源交易電子化建設的未來(lái)走向。

　　我國公共資源交易電子化建設存在的不足

　?。ㄒ唬┢脚_整合有限，缺乏頂層設計

　　隨著(zhù)各地公共資源交易中心的相繼成立，統一的公共資源平臺也紛紛建立起來(lái)，但仍有許多地方的工程建設項目招投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易等交易項目沒(méi)有納入到交易平臺中來(lái)。大體有兩方面原因導致部分地區交易平臺整合效果有限：一是部門(mén)利益割據，難以協(xié)調；二是缺乏統一標準，系統難以對接。但根本原因是頂層設計的缺乏。公共資源交易平臺整合需要高層協(xié)調，監督和管理需要專(zhuān)職部門(mén)負責，平臺交易活動(dòng)的開(kāi)展也有賴(lài)于專(zhuān)業(yè)團隊的運維，這就催生了公共資源交易改革的“一委一局（辦）一中心”模式。該模式雖然不是公共資源交易改革的唯一答案和最終形態(tài)，但有效實(shí)現了公共資源交易的協(xié)調、監管和執行等環(huán)節的統一，為頂層設計提供了借鑒。不少地方學(xué)習采納了這一模式，但采納程度不一，有的完整借鑒，有的則只成立了公共資源交易中心或公共資源交易管理局，高層協(xié)調議事機構的缺乏使得這些地方的公共資源交易管理局或交易中心在推進(jìn)平臺整合時(shí)舉步維艱，往往需要“在工作中促進(jìn)感情，以感情推動(dòng)工作”，整合效果取決于與各行政主管部門(mén)的關(guān)系，頂層設計不足的弊端充分暴露出來(lái)。此外，作為監督管理機構，各地的公共資源交易管理局在性質(zhì)上大都屬于事業(yè)單位，尷尬的定位使其在開(kāi)展監督管理工作時(shí)缺乏必要的行政權力，這個(gè)問(wèn)題同樣凸顯了頂層設計的不足。

　?。ǘ┫到y標準不一，跨區難以合作

　　公共資源交易電子化建設的初衷之一是利用信息技術(shù)突破交易的時(shí)空限制，更好地實(shí)現公共資源的市場(chǎng)化配置。從目前的建設情況看，大部分地級市轄區內的公共資源交易市場(chǎng)實(shí)現了統一，但由于系統建設標準不一，省域及省際范圍內的大市場(chǎng)仍沒(méi)有形成，屬地依然是公共資源交易市場(chǎng)的基本單元。開(kāi)展跨行政區域的合作、構建互聯(lián)互通的公共資源交易平臺可有效降低交易成本，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用；形成全國統一的信用體系，進(jìn)一步促進(jìn)公共資源交易領(lǐng)域的公開(kāi)透明；方便大數據分析的開(kāi)展，為預測和把握我國經(jīng)濟形勢提供有力的信息支撐。信息技術(shù)的發(fā)展使得這一構想具備了必要的實(shí)現手段，但技術(shù)并不能解決所有問(wèn)題，標準不一使得現有的公共資源交易平臺在深度對接（即除了門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的簡(jiǎn)單鏈接外，實(shí)現后臺數據等要件的深度對接）時(shí)存在困難，有時(shí)甚至要推倒重建。

　?。ㄈ祿貌蛔?，電子監管缺位

　　筆者調查得知，各地的公共資源交易平臺在日常運行中沉淀了大量交易數據，但這些數據往往只用來(lái)繪制幾張簡(jiǎn)單的表格掛在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，并沒(méi)有真正發(fā)揮出信息化監管的優(yōu)勢。多數地區的公共資源交易管理局和公共資源交易中心并沒(méi)有主動(dòng)監管的意識，盡管不具備法律意義上的行政監督權，但二者依然能夠利用大數據發(fā)揮交易平臺的監督功能。海量數據不僅可以充當交易現場(chǎng)的電子見(jiàn)證，加以科學(xué)分析更能實(shí)現交易風(fēng)險的預警，如果將預警進(jìn)一步推送至各行業(yè)監管部門(mén)，就能形成交易風(fēng)險從源頭發(fā)現到最終解決的閉環(huán)。遺憾的是，多數地方并沒(méi)有將這些數據充分利用起來(lái)。

　　引發(fā)上述不足的三個(gè)基本問(wèn)題

　　上述不足產(chǎn)生的深層次原因在于，各地政府在進(jìn)行公共資源交易體制改革時(shí)并沒(méi)有弄清楚三個(gè)問(wèn)題：其一，是制度先行還是技術(shù)倒逼？不少地方公共資源交易體制頂層設計的缺失，正是源于對這一問(wèn)題的困惑。其二，是獨善其身還是共建共享？對這個(gè)問(wèn)題的不同看法直接導致各地在推進(jìn)公共資源交易標準化建設時(shí)持不同態(tài)度。其三，是傳統領(lǐng)導還是數字領(lǐng)導？數字時(shí)代領(lǐng)導情境和機制的改變給公共部門(mén)領(lǐng)導者帶來(lái)一定挑戰，領(lǐng)導者能否勇于直面這一挑戰，關(guān)乎其運用大數據等數字化技術(shù)治理的成敗。

　?。ㄒ唬┦侵贫认刃羞€是技術(shù)倒逼

　　關(guān)于制度先行和技術(shù)倒逼的問(wèn)題，答案無(wú)非有三種：其一，制度上的頂層設計在先，技術(shù)是實(shí)現手段。芳汀曾在其著(zhù)作《構建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng )新》中強調，真正的挑戰不在于構建電子政府的技術(shù)能力，而在于克服政府內部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧。其二，制度變革阻力巨大，應利用技術(shù)倒逼制度變革。我國已進(jìn)行了三輪大部制改革，最新一輪黨和國家機構改革正在向省級及省級以下行政單位延伸，大部制改革一定程度上改善了行政體制條塊分割的現狀，但同時(shí)應看到，大部制改革是有周期、底限和成本的，這一改革不可能無(wú)止境地進(jìn)行下去最終突破官僚制的底限，并且每輪大部制改革推進(jìn)所需的各方面成本都是巨大的。這種情況下，不少學(xué)者認為應充分發(fā)揮信息技術(shù)的引領(lǐng)性作用，以流程再造倒逼制度變革。其三，制度與技術(shù)相輔相成，同步發(fā)展。這似乎是這一問(wèn)題的“標準答案”，但實(shí)現難度遠非前兩種觀(guān)點(diǎn)可比。對這個(gè)問(wèn)題的不同看法也使得各地在進(jìn)行平臺整合時(shí)收獲不同成效：重制度變革的，往往能在頂層設計上取得突破，但對技術(shù)手段的忽視可能使其發(fā)展進(jìn)度滯后于服務(wù)對象的需求；重技術(shù)利用的，往往能在用戶(hù)端獲得更高評價(jià)，但體制機制僵化將嚴重掣肘其未來(lái)發(fā)展，使得改革空有其表；兩者兼顧的，往往不存在明顯短板，但有限的資源和精力通常也難以支撐其在兩端都取得突出成就。

　?。ǘ┦仟毶破渖磉€是共建共享

　　公共資源交易平臺的建設并非一日之功，各地在建設過(guò)程中也逐漸發(fā)展出自己的一套標準，這與當地公共資源交易管理部門(mén)的建設理念及平臺建設承包商的技術(shù)特點(diǎn)有關(guān)，一定程度上也體現了服務(wù)對象的利益訴求。從短期看，各地按照自己的標準建設公共資源交易平臺無(wú)可厚非，因為這樣能夠較快地實(shí)現平臺的運營(yíng)，最大限度發(fā)揮已有人力、物力及財力資源的作用；但從長(cháng)期看，這種行為在某種意義上無(wú)異于“畫(huà)地為牢”，使得我國公共資源交易的整體市場(chǎng)被屬地切割開(kāi)來(lái)，阻礙了社會(huì )征信體系等全國統一體系的建設，不利于交易成本的進(jìn)一步降低，既損害了地方利益，也限制了市場(chǎng)在全國公共資源配置中決定性作用的發(fā)揮。多數地方政府都能看到共建共享是公共資源交易平臺未來(lái)的發(fā)展走向，但在資源和精力有限的情況下作出這樣的選擇并不容易。

　?。ㄈ┦莻鹘y領(lǐng)導還是數字領(lǐng)導

　　數字時(shí)代的到來(lái)使得領(lǐng)導的情境和機制發(fā)生較大改變，這給公私部門(mén)的領(lǐng)導者都帶來(lái)了一定挑戰。公共部門(mén)向來(lái)因僵化的體制機制廣為詬病，然而近年來(lái)的電子政務(wù)建設使得這一現象大為改觀(guān)，各地創(chuàng )新與學(xué)習的熱情被充分調動(dòng)起來(lái)，一些地方的在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺甚至可以在效率和體驗上與企業(yè)媲美。然而，值得注意的是，各地電子政務(wù)的情況并不相同，目前該領(lǐng)域已知的先進(jìn)經(jīng)驗多來(lái)自東部地區的大中城市，究其原因，除財力、技術(shù)等客觀(guān)條件外，地區領(lǐng)導者的數字領(lǐng)導力也相當關(guān)鍵。數字領(lǐng)導力可被定義為“數字化時(shí)代，領(lǐng)導者借助數字技術(shù)手段促使個(gè)體、團體及組織在態(tài)度、情感、思維、行為及績(jì)效方面發(fā)生變化的能力及其過(guò)程”。這一概念在國外廣受關(guān)注，在國內卻鮮有學(xué)者和實(shí)踐家提及，在考量數字經(jīng)濟或數字政府等概念時(shí)，人們似乎本能地將技術(shù)與人力對立起來(lái)看待，尤其是在近年來(lái)的數字政府建設中，人們普遍認為更多的技術(shù)、更少的人力意味著(zhù)高效和透明，但系統割據、重復建設等亂象說(shuō)明在頂層設計環(huán)節人力尤其是領(lǐng)導者的作用是不可取代的。領(lǐng)導者如何應用數字化技術(shù)突破信息孤島、整合交易平臺及完善電子監管應該是一個(gè)被廣泛討論的重要問(wèn)題。如果進(jìn)一步聚焦到上文提及的大數據監管問(wèn)題，大數據的收集、處理、分析和解釋?zhuān)瑧斒俏磥?lái)公共資源交易管理部門(mén)職員的必備技能，如下工作的開(kāi)展應當成為常態(tài)：管理和處理大量非結構化、半結構化和結構化的數據；分析這些數據并為公共運營(yíng)提供有意義的洞見(jiàn)；解釋這些數據，借以支持循證決策。對于領(lǐng)導者而言，如何領(lǐng)導下屬開(kāi)展這些工作更是一個(gè)挑戰，盡管他們可以調動(dòng)各種技術(shù)和人力資源，甚至通過(guò)外包去滿(mǎn)足大數據監管的能力需求，但最終如何應用大數據分析的結果更好地實(shí)現組織目標，依然是領(lǐng)導者繞不過(guò)的問(wèn)題。從這個(gè)角度講，提升公共部門(mén)領(lǐng)導者的數字領(lǐng)導力是迫切的現實(shí)需要。

　　我國公共資源交易電子化建設的未來(lái)走向

　?。ㄒ唬┳龊弥贫仍O計，兼顧技術(shù)應用

　　如上文所述，在資源、精力有限的情況下，要兼顧制度設計與技術(shù)發(fā)展并不是一件容易的事，但這并不意味著(zhù)我們就要放棄努力。無(wú)論技術(shù)如何發(fā)展，制度的重要性都不應忽略，并且在多數情況下制度設計應走在前面。技術(shù)本身不具備價(jià)值，人類(lèi)在生產(chǎn)、生活中的應用使其具有了價(jià)值。但同時(shí)不能忽略的是，技術(shù)發(fā)展能夠使許多超越常規的制度設計得以實(shí)現，促進(jìn)制度變革，如電子化的招、投、評標技術(shù)使得更多旨在促進(jìn)公開(kāi)、透明的制度設計得以實(shí)現。在公共資源交易體制改革領(lǐng)域，各地應結合自身情況，處理好制度變革與技術(shù)應用的關(guān)系，做好頂層設計，厘清權責邊界，建立公共資源交易管理委員會(huì )等協(xié)調議事機構，利用信息化、數字化技術(shù)進(jìn)一步實(shí)現交易平臺的對接與整合。

　?。ǘ┙y一標準體系，實(shí)現共建共享

　　電子政務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐家經(jīng)常用“盆景”和“風(fēng)景”的關(guān)系比喻獨善其身與共建共享。這一比喻同樣可以應用到公共資源交易的電子化建設中，在不同標準下建設的公共資源交易平臺只能成為姿態(tài)各異的“盆景”，難以形成和諧統一的“風(fēng)景”。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于推進(jìn)標準化建設，即公共資源交易的全過(guò)程都有統一、科學(xué)的技術(shù)標準和服務(wù)標準。目前，有些地方已實(shí)施了一些領(lǐng)域的標準化，如安徽省2012年在全國率先頒布《公共資源交易市場(chǎng)服務(wù)標準體系》（DB34/T 1744—2012），對公共資源交易服務(wù)管理的18步流程進(jìn)行了全面系統的規制，指導和規范了全省公共資源交易服務(wù)和管理工作；四川省公共資源交易平臺標準化建設則是獲得了多項國內標準化認證，等等。今后，標準化應成為各地公共資源交易的發(fā)展方向。

　?。ㄈ┳兏飩鹘y領(lǐng)導，推進(jìn)數字領(lǐng)導

　　數字時(shí)代的到來(lái)使得領(lǐng)導的情境和機制發(fā)生改變，盡管這一判斷仍有待更多的實(shí)證研究加以驗證，但我們有理由相信，數字領(lǐng)導力會(huì )對組織績(jì)效產(chǎn)生一定的影響。以電子政務(wù)建設為例，具有較強數字領(lǐng)導力的領(lǐng)導者更有可能做好系統的頂層設計，在系統轉換和平臺對接時(shí)，數字型領(lǐng)導者更有魄力去突破部門(mén)的藩籬。我們如果把目光聚焦在公共資源交易領(lǐng)域，同樣會(huì )發(fā)現，具有較高數字領(lǐng)導力的領(lǐng)導者更有可能推動(dòng)平臺的對接與整合，促進(jìn)公共資源的全流程電子化交易，充分發(fā)揮大數據監管的作用。此外，領(lǐng)導者的數字領(lǐng)導力不僅體現在他個(gè)人為整個(gè)組織選擇、采納數字技術(shù)方面，更體現在他領(lǐng)導下屬應用數字技術(shù)更好地實(shí)現組織目標的過(guò)程中。學(xué)者馬亮認為地方政府在推行大數據治理時(shí)面臨著(zhù)“人才荒”，數字型領(lǐng)導者在為部門(mén)引進(jìn)和培養更多“技術(shù)官僚”方面能夠發(fā)揮積極作用，因為他們既重視技術(shù)又了解技術(shù)，他們對大數據治理的有效利用，能夠形成良好的垂范作用，激勵下屬積極學(xué)習和應用數字技術(shù)。在進(jìn)一步推動(dòng)公共資源交易的電子化建設過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導者必須積極了解、學(xué)習和應用數字技術(shù)，努力由傳統領(lǐng)導者向數字領(lǐng)導者轉型。

　　(作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院、中國人民大學(xué)公共資源交易研究中心。本文為中國人民大學(xué)公共資源交易研究中心承擔的課題“京東政府采購以訂單為維度的全流程可跟蹤的意義和必要性”的階段性成果之一)