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■ 張澤明

在政府采購實(shí)踐中，我們往往聽(tīng)到采購人在訴苦被某供應商“糾纏”，即供應商就采購的同一糾紛事項通過(guò)多種渠道反復表達訴求，質(zhì)疑、投訴、實(shí)名或匿名信件舉報、網(wǎng)上舉報、地方政府市長(cháng)信箱乃至行政復議、訴訟等，能用的手段全都用齊，該提供的證據卻一點(diǎn)也沒(méi)見(jiàn)增多，有的甚至是完全沒(méi)有證據。這一圈下來(lái)，監管機關(guān)、采購人、供應商都忙了個(gè)遍，最終糾紛處理的結論卻毫無(wú)變化，白白浪費了各方精力，采購人叫苦不迭，有限的監管資源也被無(wú)謂消耗，供應商也沒(méi)有得到自以為滿(mǎn)意的答復。這種“程序空轉”，最終往往沒(méi)有贏(yíng)家。

在政府采購中，每個(gè)當事人都有自己的利益需要維護，每個(gè)群體也應該考慮維權的成本與收益。在這場(chǎng)“纏斗”中，如何避免利益相關(guān)方糾紛風(fēng)險升級，各方正確理性維權，筆者以為不妨從以下幾方面著(zhù)力。

一、做好源頭防控，從科學(xué)編制采購文件做起

有的供應商之所以下定決心要“纏斗”，往往是感覺(jué)在采購活動(dòng)中“受傷”了，心氣不平。比方說(shuō)有認為招標文件資格條件、技術(shù)參數等設置不合理的，有認為采購操作人員在售賣(mài)文件等過(guò)程中態(tài)度惡劣偏袒某些供應商的，甚至有在采購過(guò)程中因謠言滿(mǎn)天飛情緒受到煽動(dòng)的，各種情況不一而足。因此，平和供應商的不良情緒，關(guān)鍵是在采購文件編制上高標準、嚴要求。技術(shù)參數制定時(shí)多聽(tīng)聽(tīng)市場(chǎng)的聲音；資格條件設置與需求相匹配，不過(guò)分拔高資質(zhì)或者產(chǎn)品規格指向性異常明顯；打分要素細化一點(diǎn)、客觀(guān)性強一點(diǎn)、區分度明確一點(diǎn)，這些讓采購文件內容科學(xué)、合理的細節，都能夠讓政府采購公開(kāi)公平公正的形象生動(dòng)起來(lái)，讓采購文件這份采購活動(dòng)中最重要的法律文件權威起來(lái)，也能有效讓參與供應商的心態(tài)平和起來(lái)，后期“纏斗”的概率自然就容易降下來(lái)了。相關(guān)機構可以適時(shí)出臺采購文件范本，采購人內部也可以設置采購文件編制的內控機制，讓文件編制、審核全程留痕，壓實(shí)人員責任，這樣多管齊下，共同做好采購文件編制工作，平息供應商多頭維權的沖動(dòng)。

二、把握關(guān)鍵環(huán)節，增強質(zhì)疑投訴處理決定的“說(shuō)服力”

質(zhì)疑與投訴，是《中華人民共和國政府采購法》規定的供應商主要救濟途徑，是政府采購定紛止爭的首要“關(guān)口”。質(zhì)疑與投訴結論扎實(shí)了，處理決定能夠直指人心，有良知的供應商自然不會(huì )再花精力走其他渠道表達訴求。

當下，全國法院系統正在加強裁判文書(shū)釋理說(shuō)法建設，最高人民法院也于今年6月1日下發(fā)了《關(guān)于加強和規范裁判文書(shū)釋法說(shuō)理的指導意見(jiàn)》，對如何做好這項工作作出明確部署。在政府采購領(lǐng)域做好質(zhì)疑與投訴處理決定工作，不妨類(lèi)比法院系統的裁判文書(shū)質(zhì)量要求，切實(shí)做好質(zhì)疑投訴處理決定文書(shū)擬定工作。相關(guān)部門(mén)要釋明法理、闡明事理、說(shuō)明情理、講究文理，進(jìn)一步增強質(zhì)疑投訴處理決定的理論性與通俗性，讓政府采購的“法理”在質(zhì)疑投訴決定中“定得明、看得懂、服人心”。代理機構按此標準做好質(zhì)疑處理工作，則后期能有效減少其應付投訴以及其他糾紛的精力；監管機構做好投訴處理工作，不僅是職責所系，也能在應付可能發(fā)生的同一事項其他糾紛中積累扎實(shí)的素材，減少后期投入的處置成本。

尤其是面臨實(shí)踐中采購代理處置質(zhì)疑問(wèn)題較為隨意，質(zhì)疑作為投訴前置程序，發(fā)揮投訴“防火墻”作用不明顯的老大難問(wèn)題，監管機構有必要在加強事中事后監管的理念下，切實(shí)對代理機構對于質(zhì)疑處理的質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，并在代理機構評價(jià)中體現出良莠之分，以作為市場(chǎng)選擇代理機構的重要參考與選用代理機構承擔特定工作任務(wù)的必要考量。抓住質(zhì)疑投訴這個(gè)政府采購定紛止爭關(guān)鍵的“牛鼻子”，才能化解矛盾在前，消滅“纏斗”于萌芽之中。

三、注重體系整治，從重從快強化對惡意投訴的打擊工作

對于少數供應商屢次惡意投訴的問(wèn)題，現有的政府采購法律法規有較為明確的規定，如《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第七十三條規定：供應商捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，由財政部門(mén)列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內參加政府采購活動(dòng)?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“94號令”）第三十七條規定：投訴人在全國范圍12個(gè)月內三次以上投訴查無(wú)實(shí)據的，由財政部門(mén)列入不良行為記錄名單。

以上規定是財政部門(mén)打擊惡意投訴的有力武器，而法律的威懾力則在于有力的執行，目前在基層還存有部分執行難點(diǎn)。

首先是全國供應商不良記錄大平臺的使用問(wèn)題，目前“中國政府采購網(wǎng)”已經(jīng)提供了供應商嚴重違法失信平臺對外查詢(xún)，數據較為詳實(shí)豐富，不過(guò)數據篩選的手段仍待加強。例如，對于12個(gè)月內三次惡意投訴觸及處罰底線(xiàn)的供應商，系統不提供警告提示功能，使用者要按供應商名稱(chēng)查詢(xún)出來(lái)后，再人工篩選處罰原因，確定供應商是否觸及違規的底線(xiàn)。未來(lái)隨著(zhù)該平臺數據的逐年累積，這個(gè)使用問(wèn)題將日益凸顯。

其次是不同領(lǐng)域的不良記錄信息沒(méi)有得到有效共享。例如，招投標領(lǐng)域、軍隊采購領(lǐng)域、國企采購領(lǐng)域等不良記錄信息不能得到有效整合共享，在法律上也沒(méi)有規范對于不同領(lǐng)域的惡意投訴施行統一懲戒，造成財政一家打擊惡意投訴懲治力有限。加之公司可以換不同的“馬甲”來(lái)進(jìn)行投訴，觸及12個(gè)月內三次的紅線(xiàn)目前比較罕見(jiàn)，財政部門(mén)規定的震懾力被部分消解。

最后是不同機構處分口徑不同的問(wèn)題。例如，監察委員會(huì )接受的申訴控告往往是以個(gè)人名義，而財政部門(mén)受理的投訴主體往往是企業(yè)。如果一個(gè)企業(yè)員工以公司名義在財政部門(mén)惡意投訴，又以個(gè)人名義在監委或者其他渠道以相同理由進(jìn)行不實(shí)舉報，按照現行法規要求，其不會(huì )觸及12個(gè)月內三次投訴無(wú)據的紅線(xiàn)，也就達不到處罰標準，財政部門(mén)對此無(wú)能為力。

因此，財政部門(mén)除了依法從重從快打擊惡意投訴行為外，仍需在前述幾方面推動(dòng)該項工作進(jìn)一步發(fā)展，為徹底“織密”懲戒惡意投訴的“法網(wǎng)”動(dòng)腦筋、做貢獻。

四、發(fā)揮市場(chǎng)作用，進(jìn)一步加快行業(yè)協(xié)會(huì )的建設

市場(chǎng)在定紛止爭方面有著(zhù)自己的智慧。尊重市場(chǎng)規律，以非行政行為解決供應商矛盾，化解政府采購糾紛，簡(jiǎn)化程序節約供應商維權成本，并將行政力量解放出來(lái)聚焦主業(yè)，也可以是解決供應商多頭表達訴求的一種解決思路。

從市場(chǎng)實(shí)踐來(lái)看，各類(lèi)商會(huì )、行會(huì )、協(xié)會(huì )等民間組織往往具有解決商業(yè)矛盾的人脈力量，握有直指矛盾核心的便捷“通道”，在我國商業(yè)發(fā)展歷史上，商會(huì )等組織在解決成員間矛盾上也起過(guò)一定作用。我們不妨盡快建立政府采購協(xié)會(huì )，明確相關(guān)職責，采取業(yè)內調解的方式，盡量縮短維權成本，平復相關(guān)糾紛。

五、合理配置力量，構建科學(xué)管用的調查機制

目前，政府采購質(zhì)疑投訴是按照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則來(lái)進(jìn)行的，也就是說(shuō)供應商質(zhì)疑投訴采購活動(dòng)有違規行為，必須取得充足的證據。而提供這種確鑿的證據，供應商往往面臨取證困難的問(wèn)題。且94號令第三十七條第二款第三項也規定，當證據來(lái)源的合法性存在明顯疑問(wèn)，投訴人無(wú)法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料。而以非法手段取得證明材料的，12個(gè)月內滿(mǎn)三次仍將被列入不良記錄名單，禁止進(jìn)入政府采購市場(chǎng)1-3年。面對這種舉證壓力，有的供應商索性破罐子破摔，多頭表達訴求“攪鬧”一番，反倒成本不是太高。

從當前的反腐實(shí)踐來(lái)看，舉報人取得確鑿的證據往往非常困難，提供可靠線(xiàn)索相對常見(jiàn)。就財政部門(mén)而言，其在取證方面同樣不存在特殊手段，面臨供應商在投訴中提供的線(xiàn)索，往往既沒(méi)有人力去查實(shí)，也沒(méi)有手段來(lái)查證，從而只能判定投訴人證據不足，投訴不成立。

解決投訴舉證困難問(wèn)題，既要合理界定明晰舉證責任，也要科學(xué)配置調查力量，不輕易放過(guò)疑點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，財政部門(mén)可以與監察部門(mén)、檢察部門(mén)、公安部門(mén)建立溝通渠道，在收到以投訴名義出現的相關(guān)重大廉政或犯罪線(xiàn)索時(shí)，可以轉交給相關(guān)部門(mén)，而不是僅僅簡(jiǎn)單地駁回投訴?；蛘哓斦块T(mén)可以牽頭進(jìn)行相關(guān)調研，考慮在財政部門(mén)或是其他機構配強配實(shí)投訴證據調查力量，切實(shí)增強投訴處理的證據取得力。

（作者單位：大連海關(guān)）