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　　——政府采購價(jià)格難題的破解之道

　　■ 何濱

　　長(cháng)期以來(lái)，政府采購價(jià)格問(wèn)題備受關(guān)注，無(wú)論是高價(jià)背后的腐敗，還是低價(jià)背后的劣質(zhì)，都牽引著(zhù)公眾的目光。最近幾年，業(yè)界提倡政府采購的價(jià)值目標應從節約支出向物有所值轉變。但正如美國聯(lián)邦總務(wù)署仍把節約作為采購的首要目標一樣，價(jià)格問(wèn)題始終是我們無(wú)法回避的問(wèn)題，公眾對這一問(wèn)題的關(guān)注也必須得到有效回應。解決價(jià)格問(wèn)題，首先要解決可比性問(wèn)題。采購需求不明確，其實(shí)就是商品不可比造成的。創(chuàng )造一個(gè)公開(kāi)、透明、標準的價(jià)格可比的機制和環(huán)境，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數據、區塊鏈等新理論和技術(shù)手段進(jìn)行分析、對比和監測，可有效解決價(jià)格問(wèn)題。

　　問(wèn)題分析

　　財政部副部長(cháng)劉偉在2017年全國政府采購工作會(huì )議上指出：“政府采購制度是現代財政制度的重要組成部分，必須適應加快建立現代財政制度的新要求。當前政府采購領(lǐng)域的確還存在‘慢、貴、差’現象，要理性看待這些問(wèn)題，既不能相互推諉，更不能裹足不前，而應該增強改革的緊迫感、責任感，堅持在深化政府采購制度改革中解決實(shí)踐中的突出問(wèn)題”。當前，我國政府采購工作已進(jìn)入新時(shí)代。黨的十九大報告提出，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規范透明、標準科學(xué)、約束有力的預算制度，全面實(shí)施績(jì)效管理。政府采購制度是財政管理制度的重要部分，是財政支出管理改革的“三駕馬車(chē)”之一。在互聯(lián)網(wǎng)、大數據蓬勃發(fā)展的時(shí)代，政府采購工作中存在的主要矛盾是什么？原因有哪些？該如何應對呢？

　　1.十八大以前的突出問(wèn)題

　　政府采購被詬病的問(wèn)題主要是價(jià)格、質(zhì)量、效率、服務(wù)。其中，價(jià)格高歷來(lái)是大家最為關(guān)注的問(wèn)題，也是最容易產(chǎn)生腐敗的問(wèn)題。我們試以?xún)蓚€(gè)角度來(lái)分析，一是需求方；二是供給方。由于多年來(lái)的體制、機制等宏觀(guān)、微觀(guān)環(huán)境和條件相對滯后，需求方如采購人（包括集采機構）個(gè)別人的權力過(guò)大，導致腐敗，引發(fā)了一些價(jià)格問(wèn)題。具體講，就是在品質(zhì)、服務(wù)等可比的前提下，采購價(jià)格高于市場(chǎng)可比價(jià)格。如社科院等第三方機構曾針對部分地區做過(guò)一些調查，表明政府采購價(jià)格虛高問(wèn)題是客觀(guān)存在的。業(yè)界呼吁，完善政府采購制度，應理順管理體制，充分利用信息化手段，形成采購人、供貨商等主體之間實(shí)時(shí)準確的信息交換和共享機制，并在建立市場(chǎng)價(jià)格衡量標準的基礎上，形成科學(xué)的價(jià)格比對機制。而筆者認為，十八大之前，缺乏有效的權力制約機制，部分領(lǐng)域暗箱交易、腐敗尋租等問(wèn)題比較嚴重。隨著(zhù)我國已進(jìn)入從嚴治黨的新時(shí)代，因需求方特別是采購人、集采機構腐敗導致采購價(jià)格人為偏高的現象，已逐步減少。

　　2.十八大以后的突出問(wèn)題

　　十八大從機制上解決了采購權力腐敗問(wèn)題。在政府采購領(lǐng)域，加強對權力運行的制約和監督，把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。十八大以后，關(guān)于需求的腐敗現象得到有效遏制，最主要的矛盾集中在供給方，集中在如何加強對供應商的監管。正如美國聯(lián)邦總務(wù)署高度重視政府采購中的反欺詐，即政府采購怎樣不吃虧一樣，在我國，具體途徑就是建立科學(xué)的價(jià)格比對機制，在相同條件下，實(shí)現價(jià)格最低，節約政府支出。目前，中央政府采購日趨規范、公開(kāi)、透明，并大力推行批量采購與協(xié)議供貨的創(chuàng )新掛鉤政策，實(shí)現采購范本標準化與合同明細的公示，成效顯著(zhù)，大幅降低了中標價(jià)格，多數產(chǎn)品低于同配置的主流電商價(jià)格20%-30%。

　　與此同時(shí)，各種問(wèn)題緊密關(guān)聯(lián)，尤其是一些老問(wèn)題漸漸發(fā)酵，干擾了控制價(jià)格的成效。如，采購周期長(cháng)、商品不可比，尤其是有的產(chǎn)品型號完全是為政府定制，價(jià)格根本無(wú)法對比，廠(chǎng)家“零庫存、慢送貨”，用戶(hù)的采購體驗遠遠比不上主流電商。廠(chǎng)商為獲取超額利潤而控制渠道，在政府采購中屢見(jiàn)不鮮：某款網(wǎng)絡(luò )交換機市場(chǎng)價(jià)格為3萬(wàn)元左右，但在銷(xiāo)售給政府采購渠道后，配置未變，僅在型號上加了某個(gè)字母，然后價(jià)格翻了兩倍；某款電視，原型號為6000U，政府采購型號為6000E，價(jià)格也翻了一倍左右。

　　另外，品牌、采購周期的不可比，導致價(jià)格優(yōu)勢也不可比。根據政府采購法律法規，品牌差異不能作為采購人選擇某一品牌的理由，一般而言，政府采購要重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品的品質(zhì)。批量采購的周期長(cháng)問(wèn)題比較突出，由于批量采購流程較規范，采購人從申報計劃到拿到商品可能需要40天甚至更長(cháng)時(shí)間。而批量采購政策的本意是“以數量換價(jià)格”，故而存在天生的“基因缺陷”。時(shí)間長(cháng)、效率低又使得采購人心存不滿(mǎn)。何況當前信息類(lèi)產(chǎn)品日新月益，時(shí)間的重要性超過(guò)了金錢(qián)，最好的結果應是“品質(zhì)效率標準化、價(jià)格可比最低”。

　　原因分析

　　1.供應商違規控制渠道。為追求利潤，供應商尤其是廠(chǎng)家往往會(huì )控制渠道。如果以保證正品、防止價(jià)格混亂、獲得合理利潤為目的，則無(wú)可厚非，但為了獲取超額利潤，對同一配置的商品，在品質(zhì)、服務(wù)完全相同的情況下故意隱藏價(jià)格，欺騙采購人，就有違背公平競爭之嫌。國家發(fā)改委《禁止價(jià)格欺詐行為的規定》明確，價(jià)格欺詐指經(jīng)營(yíng)者利用虛假的或者使人誤解的標價(jià)形式或者價(jià)格手段，欺騙、誘導消費者或者其他經(jīng)營(yíng)者與其進(jìn)行交易的行為，其第六條第九款還指出“其他欺騙性?xún)r(jià)格表示”均為價(jià)格欺詐行為。這種情況主要表現為普通市場(chǎng)消費渠道與政府采購渠道具有較大差異化的價(jià)格體系。廠(chǎng)家聲稱(chēng)政府渠道價(jià)格低于普通市場(chǎng)消費渠道，但有時(shí)恰恰相反。供應商針對政府機關(guān)制訂較高的定價(jià)策略，獲取超額利潤，實(shí)質(zhì)上屬于欺詐行為。

　　2.標準缺失。對政府采購價(jià)格進(jìn)行對比，前提是商品代碼的標準化。商品標識代碼（Identification Code Of Commodity）是由國際物品編碼協(xié)會(huì )（EAN）和統一代碼委員會(huì )（UCC）規定的、用于標識商品的一組數字，在全世界范圍內是唯一的、通用的，作為全球貿易中信息交換、資源共享的關(guān)鍵和“全球通用的商業(yè)語(yǔ)言”，包括EAN/UCC-13、EAN/UCC-8和UCC-12代碼。廠(chǎng)商應選擇適宜的代碼結構，遵循三項基本的編碼原則，即唯一性、無(wú)含義性、穩定性。商品標識代碼的表現形式通常為商品條形碼。商品條碼被稱(chēng)為商品的“身份證”，是商品流通于國際市場(chǎng)的“共同語(yǔ)言”。近年來(lái)，我國已有文件規定，無(wú)條碼商品不得進(jìn)入超市。條碼前9位為廠(chǎng)商識別代碼，是系統規定的，后面3位則由供應商自行編碼，最后一個(gè)是系統自動(dòng)生成的校檢碼?？梢?jiàn)，條碼并沒(méi)有解決商品身份的唯一識別問(wèn)題，且由廠(chǎng)家編碼，存在同樣配置商品多個(gè)條碼的可能，為廠(chǎng)家控制渠道留下便利。

　　3.手段落后。目前，政府采購信息化成效顯著(zhù)，主要表現為采購信息公開(kāi)比較徹底。特別是隨著(zhù)國務(wù)院、財政部對信息共享、信息公開(kāi)的一系列制度法規的公布和生效，政府采購的需求公告、中標公告等各類(lèi)信息公開(kāi)越來(lái)越細化，使得對采購信息進(jìn)行大數據抓取和分析成為可能。但是，我們發(fā)現對政府采購數據進(jìn)行科學(xué)統計和分析卻較為困難。此類(lèi)數據的特點(diǎn)是量大、標準不統一、非格式化，政府機構沒(méi)有能力處理海量數據，而且許多價(jià)格也不具備可比性，甚至同一供應商在不同時(shí)期、不同項目的需求公告、中標配置中的描述都沒(méi)有統一標準。因此，對政府采購信息的大數據分析缺乏有效手段，難以對采購價(jià)格、服務(wù)進(jìn)行監測和對比。

　　對策建議

　　1.完善法律，形成法治監督機制。建議以法律手段禁止不良廠(chǎng)家惡意壟斷價(jià)格渠道，如只提供政府部門(mén)特殊型號，甚至變相不允許采購市場(chǎng)通用產(chǎn)品等行為。在維護國家利益方面，可借鑒國外的做法。早在1863 年，美國制定了《反欺騙政府法》，規定任何個(gè)人或公司在發(fā)現有人欺騙美國政府獲取非法利益，有權以美國聯(lián)邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。該項法律很好地維護了國家利益，比較著(zhù)名的案例就是2011年結案的美國甲骨文公司遭美國政府起訴被罰巨額賠償一事。對我國而言，建議規定凡參加政府采購的供應商，可制訂合理的價(jià)格策略，但必須依照政府采購信息公開(kāi)原則，公開(kāi)全部產(chǎn)品配置和定價(jià)信息，公布價(jià)格差異及原因，以便在政府采購活動(dòng)中獲得較好的折扣，防止價(jià)格欺詐和不正當競爭。

　　2.加強標準化，規范全國商品編碼體系。多方參與，創(chuàng )建價(jià)格可比的市場(chǎng)環(huán)境，確保在品質(zhì)、效率、服務(wù)相同的情況下，采購人可方便、準確對比價(jià)格。首先從法律上明確廠(chǎng)家對商品信息準確性、唯一性的責任和義務(wù)。商品標識代碼和條形碼等制度解決了特定超市商品的身份識別問(wèn)題，但不能解決政府采購中最關(guān)心的商品身份識別問(wèn)題；供應鏈業(yè)界流行的SKU商品編碼（最小庫存控制體系）可保證特定代理商或者電商內部的身份識別問(wèn)題，但多家供應商和電商之間則不可比。因此，我們需要一個(gè)公開(kāi)、透明、標準、通用的商品編碼體系。在全國商品編碼體系中，廠(chǎng)家要明確基本配置包含的參數內容，凡是較大程度上影響價(jià)格的參數均可列入基本配置，凡是基本不影響價(jià)格的參數，均列入其他配置；廠(chǎng)家對相同基本配置的商品只能規定一個(gè)型號，不得以渠道不同的名義定制不同型號，同時(shí)廠(chǎng)家對增減配置配件和服務(wù)的價(jià)格，要逐條列明，不能籠統概括。如，原來(lái)相同配置的商品，銷(xiāo)售給線(xiàn)下供應商的型號為A，銷(xiāo)售給電商的型號為B，其實(shí)是相同配置的商品，必須稱(chēng)其為A或B，而不能同時(shí)有2個(gè)型號。對于服務(wù)的差異，廠(chǎng)家也需在商品說(shuō)明中一一列明不同服務(wù)年限服務(wù)的內容和價(jià)格。國家已規定零售商品標識代碼不能隨意更換，即使停產(chǎn)，也應在4年內不得用于其他商品。全國商品編碼體系應更為嚴格、穩定，采用類(lèi)似身份證號碼的管理方式，相同配置商品采用唯一代碼，即使停產(chǎn)，終身不變，不得用于其他配置商品，便于長(cháng)久追溯。

　　3.充分應用互聯(lián)網(wǎng)、大數據新技術(shù)。近年來(lái)，政府采購電商化推動(dòng)了采購的公開(kāi)、透明，但也要防止電商控制渠道，重蹈傳統供應商的覆轍。實(shí)踐中，個(gè)別電商也出現了定制型號，從而與其他商品不可比。解決辦法是：禁止廠(chǎng)家根據渠道，為各電商提供專(zhuān)供型號；電商也必須銷(xiāo)售廠(chǎng)家的通用型號。電商為政府采購提供的型號必須為銷(xiāo)量排前范圍內評價(jià)較好的產(chǎn)品。如果沒(méi)有足夠銷(xiāo)量、好評的型號，仍然不能進(jìn)入政府采購市場(chǎng)。通過(guò)對配置、價(jià)格、銷(xiāo)量、評價(jià)等大數據對比分析，可對比價(jià)格是否科學(xué)、合理，方便采購人采購到物有所值的產(chǎn)品。此外，建議引入區塊鏈技術(shù)。區塊鏈技術(shù)是具備分布式數據存儲、點(diǎn)對點(diǎn)傳輸、共識機制、加密算法等特點(diǎn)的新型數據應用模式，其最重要的特征是去中心化、開(kāi)放性、自治性、信息不可篡改、匿名性，能夠解決政府采購海量數據存儲分析的困難。應用區塊鏈技術(shù)后，供應商的商品信息難以被篡改，可確保唯一性、可比性，商品的配置、價(jià)格、評價(jià)等信息的獲取也將更為容易。

　　4.加強價(jià)格監測，建立相關(guān)機制。互聯(lián)網(wǎng)最大的優(yōu)點(diǎn)就是公開(kāi)、透明，契合了政府采購的三公原則。隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的發(fā)展，傳統價(jià)格監測必然向互聯(lián)網(wǎng)監測轉變。據了解，國內部分地方如天津已充分應用互聯(lián)網(wǎng)價(jià)格監測技術(shù)，對主流電商進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)數據掃描。一旦發(fā)現政府采購價(jià)格偏高，系統將自動(dòng)預警。但是，一些廠(chǎng)家和電商除了人為定制渠道型號之外，為防止非正常訪(fǎng)問(wèn)，還采用技術(shù)手段屏蔽了互聯(lián)網(wǎng)爬蟲(chóng)機器人，導致許多正常訪(fǎng)問(wèn)的第三方爬蟲(chóng)機器人也被屏蔽。有關(guān)部門(mén)可制定政府采購互聯(lián)網(wǎng)監測白名單制度，凡監管機構、代理機構、專(zhuān)業(yè)的第三方、社會(huì )公眾均可申請進(jìn)入白名單。該項白名單將對所有廠(chǎng)家、電商、供應商產(chǎn)生效力，監測服務(wù)一旦進(jìn)入白名單，相關(guān)供應商不得對此服務(wù)進(jìn)行阻攔、屏蔽。

　　綜上所述，對于政府采購價(jià)格問(wèn)題，政府部門(mén)要主動(dòng)擔當，多管齊下，實(shí)現商品可比，再運用大數據進(jìn)行分析，實(shí)現實(shí)時(shí)監測、預警、處理，徹底解決價(jià)格問(wèn)題，推動(dòng)政府采購高質(zhì)量發(fā)展。

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