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■ 昝妍

一則視頻昭示建立政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)的績(jì)效評價(jià)成為當務(wù)之急

近日，一則視頻在網(wǎng)絡(luò )“走紅”，引發(fā)社會(huì )廣泛關(guān)注。視頻顯示，四川省達州市通川區一家養老服務(wù)機構在上門(mén)給老人服務(wù)時(shí)，老人們竟變成“擺拍道具”。上門(mén)服務(wù)的工作人員給老人理發(fā)，只拿梳子比劃兩下拍完照片就換了下一位老人；給老人洗腳，老人剛把腳放進(jìn)盆里不到5秒，就被工作人員要求拿出來(lái)……從視頻畫(huà)面來(lái)看，這些服務(wù)人員作假拍照“輕車(chē)熟路”且毫不遮掩。

視頻一出，通川區委、區人民政府立刻展開(kāi)調查，調查結果顯示，承擔通川區政府購買(mǎi)養老服務(wù)的項目的機構為慕青居家養老服務(wù)中心,該中心的工作人員在實(shí)施政府購買(mǎi)的居家養老服務(wù)過(guò)程中存在“擅自改變操作流程”“未嚴格按照合同約定內容進(jìn)行服務(wù)”等行為。目前該市主管部門(mén)已暫停其服務(wù)活動(dòng)，依法終止與該中心簽訂的合同、追究其違約責任，并將其列入“不良行為記錄名單”。據悉，這家養老機構通過(guò)公開(kāi)招標的方式承接了通川區政府購買(mǎi)養老服務(wù)的項目，為該地區8116名老人提供部分居家養老服務(wù)，每名老人享受價(jià)值150元的服務(wù)，由政府財政付費交付給養老機構。筆者在此前公布的政府購買(mǎi)養老服務(wù)的招標文件上看到，該項目居家養老服務(wù)的購買(mǎi)主體為通川區人民政府，具體由通川區民政局組織實(shí)施；政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)項目按年度實(shí)施，由通川區民政局、財政局按照政府采購相關(guān)規定，采取公開(kāi)招標方式選定有資質(zhì)的居家養老服務(wù)社會(huì )組織作為承接主體，并簽訂購買(mǎi)服務(wù)合同，明確購買(mǎi)服務(wù)項目有足浴、理發(fā)、剪指甲等。居家養老服務(wù)“作秀”視頻“走紅”后，該市民政局下發(fā)了《關(guān)于立即開(kāi)展政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)項目清查整改工作的通知》，要求各縣（市、區）民政局對2018、2019年政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)項目設計、實(shí)施、監管等情況全面進(jìn)行清查，明確整改措施和整改時(shí)限，落實(shí)責任領(lǐng)導、責任股室和責任人，確保整改到位。整改之外，我們是否更應反思如何才能把政府購買(mǎi)公共服務(wù)的良好初衷落實(shí)到每一個(gè)環(huán)節、政府對購買(mǎi)的居家養老服務(wù)是否進(jìn)行了績(jì)效評價(jià)？若有績(jì)效評價(jià)，是否績(jì)效評價(jià)原則與指標是否出了問(wèn)題？

隨著(zhù)我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)的財政支出比例逐年的提高以及我國老年人口規模的日益龐大和老齡化程度的不斷加深，老年人對生活照料和精神慰藉等的需求日益強烈，政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)正逐漸成為政府履行養老服務(wù)職能的主要形式。筆者在對國內外政府公共管理績(jì)效評價(jià)理論研究的基礎上，結合居家養老服務(wù)的特點(diǎn)引入平衡計分卡（Balanced Score Card,簡(jiǎn)稱(chēng)BSC）績(jì)效評價(jià)方法，從內部流程、財務(wù)、客戶(hù)、學(xué)習與成長(cháng)四個(gè)維度設計政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)的績(jì)效評價(jià)指標，構建出較為適合我國居家養老服務(wù)的績(jì)效評價(jià)模型，以期為完善我國政府購買(mǎi)養老服務(wù)績(jì)效評價(jià)研究提供一些可行性或可借鑒性的理論。

居家養老服務(wù)是我國廣泛的養老方式

根據有關(guān)統計，我國65歲及以上的老年人口將達3.8億，占總人口比例近30%；60歲及以上的老年人口將接近5億，占總人口比例超三分之一。隨著(zhù)我國老齡化人數的迅猛增長(cháng),我國社會(huì )需要承擔的養老“包袱”將越來(lái)越重。黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記、李克強總理多次主持會(huì )議專(zhuān)題研究，做出一系列重要指示批示，財政部、民政部等多部門(mén)深入學(xué)習貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，加緊完善積極應對人口老齡化頂層設計，優(yōu)先保障群眾基本養老需求。目前我國的社會(huì )養老服務(wù)體系主要由居家養老、社區養老和機構養老三種養老方式組成。從2016年統計年鑒可知，我國現階段這三種養老方式的使用比重分別為96%、1%和3%。很明顯，居家養老在我國屬于廣泛的養老方式。

在我國，2015年全國老齡工作委員會(huì )辦公室出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養老服務(wù)工作的意見(jiàn)》中，對居家養老服務(wù)的定義作了解釋和說(shuō)明：居家養老服務(wù)是政府和社會(huì )為發(fā)起和主導者，社區作為載體和依托，為居家老人提供生活照料、醫療保健、家政服務(wù)和文化服務(wù)等多方面的服務(wù)形式。居家養老服務(wù)不但結合了傳統的家庭養老的優(yōu)點(diǎn)，而且還結合了社會(huì )結構養老的優(yōu)點(diǎn)。目前我國居家養老模式大致可以分為四種運作方式：政府主辦、層級聯(lián)動(dòng)；政府主導、中介運作；政府資助、機構主辦；政府購買(mǎi)、市場(chǎng)運營(yíng)。政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)方式是政府不參與建設或資助社區居家養老服務(wù)機構和設施，而是由政府全部出資或部分資助，向民間組織或企業(yè)購買(mǎi)服務(wù)，為特定的服務(wù)對象(如三無(wú)老人、五保老人、軍烈屬老人、獨居的特困老人和殘疾老人等)提供所需要的各種養老服務(wù)。

我國政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)的政策與實(shí)踐

政府購買(mǎi)養老服務(wù)對我國來(lái)說(shuō)，屬于舶來(lái)品。從20世紀70年代，以英美為代表的西方國家為應對人口結構和社會(huì )服務(wù)需求的變化，率先嘗試以政府購買(mǎi)的方式拉開(kāi)居家養老的序幕。英國政府頒布了《國家健康服務(wù)和社區照顧法案》，把市場(chǎng)機制引入到養老服務(wù)供給領(lǐng)域，打破了之前由公共部門(mén)壟斷養老服務(wù)的業(yè)務(wù)。據統計，截至2013年英國政府已把90%養老服務(wù)承包給非營(yíng)利組織或營(yíng)利組織等，公共部門(mén)僅負責居家養老服務(wù)購買(mǎi)的委托和監管工作。

在我國，20世紀70年代香港地區率先在養老服務(wù)方面引入社區照顧的概念，提出“居家照顧”的方式避免低齡老人過(guò)早住養老院，倡導社區與社區居民互助合作，將養老服務(wù)“遷入”老年人家中，入戶(hù)服務(wù)。在內地，居家養老最早一次被官方使用始于2001年5月民政部發(fā)布的《“社區老年福利服務(wù)星光計劃”實(shí)施方案》，指出“建立和完善社區老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，為居家養老提供支持，為社區照料提供載體，為老年人活動(dòng)提供場(chǎng)所”。2014年《關(guān)于做好政府購買(mǎi)養老服務(wù)工作的通知》，明確提出“到2020年要基本建立比較完善的政府購買(mǎi)養老服務(wù)制度……”2015年《關(guān)于鼓勵民間資本參與養老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》指出“鼓勵私營(yíng)資本向特殊老年人群體提供助餐、托養、助浴和上門(mén)照護等服務(wù)”。2016年《關(guān)于中央財政支持開(kāi)展居家和社區養老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》提出“要通過(guò)政府扶持、社會(huì )力量運營(yíng)、市場(chǎng)化運作，全面提升居家和社區養老綜合服務(wù)能力，以滿(mǎn)足絕大多數有需求的老年人在家或享受養老服務(wù)的愿望”。2017年民政部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好第一批中央財政支持開(kāi)展居家和社區養老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》，對居家養老護理人員培訓做出詳細規定。2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》，其中指出，支持養老機構運營(yíng)社區養老服務(wù)設施，上門(mén)為居家老年人提供服務(wù)。將失能老年人家庭成員照護培訓納入政府購買(mǎi)養老服務(wù)目錄，組織養老機構、社會(huì )組織、社工機構、紅十字會(huì )等開(kāi)展養老照護、應急救護知識和技能培訓。大力發(fā)展政府扶得起、村里辦得起、農民用得上、服務(wù)可持續的農村幸福院等互助養老設施。由上可以看出我國從政策層面，政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)政策在不斷完善，從人力、設備、資金等方面對居家養老服務(wù)提供了有力的保障。實(shí)踐方面，我國內地的政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)發(fā)端于上海。2000年上海率先在改革社會(huì )管理體制過(guò)程中提出并推行政府購買(mǎi)公共服務(wù)。上海盧灣區等六個(gè)區的12個(gè)街道開(kāi)展了依托養老機構開(kāi)展居家養老的試點(diǎn)工作。2003 年南京市鼓樓區也開(kāi)始推出政府購買(mǎi)服務(wù)、民間組織運作的“居家養老服務(wù)網(wǎng)”工程，由民間組織“心貼心社區服務(wù)中心”的工作人員為獨居老人提供居家服務(wù)。隨著(zhù)政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)的政策推進(jìn)和實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，我國多地已初步形成了較為健全的政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)機制，大部分老年人也能享受到了優(yōu)質(zhì)便捷的居家養老服務(wù)。政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)雖取得良好的社會(huì )效益，但在一定程度上仍有不足。

第一，政府購買(mǎi)居家養老的服務(wù)使用者滿(mǎn)意度較低。北京大學(xué)政治學(xué)研究中心主任、政府管理學(xué)院院長(cháng)俞可平在其《中國公民社會(huì )的制度環(huán)境》一書(shū)指出，政府購買(mǎi)居家養老的使用者滿(mǎn)意度較低這主要由于政府購買(mǎi)主體間關(guān)系不對等造成。政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)涉及購買(mǎi)者、承接者和服務(wù)使用者三方主體。理想的政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)中的購買(mǎi)方和使用者之間的管理應該是平等的。居家養老服務(wù)的使用者即老年人應根據自身的居家養老服務(wù)需求向政府提出訴求，政府根據老年人的服務(wù)需求購買(mǎi)服務(wù)，然后老年人根據服務(wù)享用的的感受和體驗及時(shí)向政府反饋信息，政府根據老年人的反饋對提供服務(wù)的機構進(jìn)行檢驗、考核，服務(wù)機構再改進(jìn)、調整。但我國政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)中，老年人處于明顯的弱勢地位。政府作為購買(mǎi)居家養老服務(wù)的政策制定者，具有壓倒性的意志表達權忽略老年人的需求。老年人由于文化水平的限制、社會(huì )環(huán)境因素等無(wú)法參與到政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)的政策制定中，也沒(méi)有實(shí)時(shí)直接向政府反饋服務(wù)的意見(jiàn)和建議。另外，理想的政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)中的承接者和服務(wù)使用者之間的關(guān)系應是服務(wù)的承接者根據政府政府購買(mǎi)合同的要求切實(shí)履行各項服務(wù)，使服務(wù)使用者感到滿(mǎn)意。但在實(shí)踐中，一些社會(huì )組織為了成功中標政府購買(mǎi)服務(wù)的項目故意壓低報價(jià)，過(guò)度壓低報價(jià)后并無(wú)正常履約服務(wù)的能力，因此會(huì )降低服務(wù)質(zhì)量。長(cháng)期以往下去，服務(wù)使用者對政府購買(mǎi)的服務(wù)滿(mǎn)意度降低。其次，政府從公民的收入中獲得稅收,并且將其轉變?yōu)楣参锲泛头?wù),所以公民對公共物品或服務(wù)供給的滿(mǎn)意度與公民對政府的信任度二者是密不可分的。如果服務(wù)使用者對政府購買(mǎi)的服務(wù)滿(mǎn)意度不高也會(huì )直接影響公眾對政府工作滿(mǎn)意度、信任度降低。

第二，政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)機構管理水平有待提升。居家養老服務(wù)機構指為居家老人提供安全守護、生活照料、醫療護理、精神慰籍、緊急救援等方面養老服務(wù)的各類(lèi)機構。根據《中國社區居家養老發(fā)展報告2018-2019》，我國居家養老護理服務(wù)管理水平有待提升。主要體現在居家養老護理機構內部管理、項目服務(wù)管理、項目人員素質(zhì)三個(gè)方面。首先是，機構內部管理層權責不清，管理混亂沒(méi)有建立包括行政管理、財務(wù)管理、生活料理制度、后勤保障制度、質(zhì)量監督制度等在內的規章制度。其次是，項目服務(wù)管理缺乏包括環(huán)境、設施設備、安全與應急、職業(yè)健康、合同管理等在內的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化標準等。最后是專(zhuān)業(yè)人員嚴重短缺、隊伍整體素質(zhì)有待提升。

第三，政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)財政投入力度不夠。有關(guān)專(zhuān)家認為，政府購買(mǎi)居家養老服務(wù)全部由政府托底，資金來(lái)源單純依賴(lài)財政性資金，即使在經(jīng)濟發(fā)達地區也難以保證。任何一項工作的開(kāi)展都必須要有一定的經(jīng)費來(lái)保障其正常運營(yíng)。從目前的情況看，一些地區開(kāi)展居家養老服務(wù)的經(jīng)費主要來(lái)源于基層，依賴(lài)街鎮補助、或占用社區辦公經(jīng)費等，但基層財力有限，居家養老服務(wù)所需經(jīng)費存在著(zhù)資金投入嚴重不足的問(wèn)題。

第四，項目成果應用有待改善。中央財經(jīng)大學(xué)教授姜愛(ài)華所著(zhù)《政府購公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jì)效評價(jià)探究》一文中認為，目前盡管我國多地政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)程序逐步走向完善，不少地方要求建立包含評價(jià)主體、績(jì)效目標、評價(jià)方案和結果應用的評價(jià)程序。但就筆者調查了解在政府購買(mǎi)養老服務(wù)績(jì)效評價(jià)的具體運行時(shí)，事后評價(jià)工作缺乏具體驗收標準，結果應用不強。

（本文未完待續）