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　　廣州市政府購買(mǎi)公共服務(wù)從2008年開(kāi)始探索，經(jīng)過(guò)了專(zhuān)項購買(mǎi)向綜合服務(wù)購買(mǎi)的轉變：從最初的青少年社會(huì )工作、院舍社會(huì )工作、社區社會(huì )工作、殘疾人社會(huì )工作購買(mǎi)服務(wù)等多領(lǐng)域多形式的探索，到2010年開(kāi)始學(xué)習新加坡和香港的社會(huì )管理經(jīng)驗，嘗試在街道層面通過(guò)家庭綜合服務(wù)中心的方式推行20個(gè)試點(diǎn)的政府購買(mǎi)公共服務(wù)，再到2011年底的家庭綜合服務(wù)中心全面鋪開(kāi)。

　　2012年1月“兩會(huì )”期間，廣州市政府提出采取全面推進(jìn)政府購買(mǎi)社會(huì )服務(wù)的方式，把20個(gè)試點(diǎn)街道的家庭綜合服務(wù)中心的模式推及廣州市所有街道，每個(gè)街道至少建立一個(gè)家庭綜合服務(wù)中心，于是150個(gè)家庭綜合服務(wù)中心如雨后春筍般發(fā)展迅速，家庭綜合服務(wù)中心建設也被列為廣州市2012年民生十大實(shí)事之一，用大面積覆蓋和全面普及的方式推動(dòng)社會(huì )工作實(shí)務(wù)，取得了重大成績(jì)，采取政府購買(mǎi)服務(wù)的方式關(guān)注民生，“廣州經(jīng)驗”在全國范圍內引起了關(guān)注。廣州市的政府購買(mǎi)服務(wù)，以項目購買(mǎi)的方式全面推進(jìn)。

　　大規模的政府購買(mǎi)服務(wù)確實(shí)有正面的積極成果，一方面通過(guò)這種財政投入，極大提升了民生服務(wù)的覆蓋面，家庭綜合服務(wù)中心秉承“助人自助、服務(wù)社群”的理念，從人的需求和問(wèn)題出發(fā)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，服務(wù)領(lǐng)域包括了家庭、青少年、老年中的弱勢群體和有需要的人群，同時(shí)規定各街道具體情況可以設立特色服務(wù)，包括殘障康復、社區矯正、社區專(zhuān)案、社區公共問(wèn)題的介入；另一方面通過(guò)這種大規模的政府購買(mǎi)公共服務(wù)的模式，催生了一大批承接政府購買(mǎi)公共服務(wù)的社會(huì )組織，從2009年上半年廣州市僅有的七個(gè)社工機構擴展到目前的兩百多家。政府購買(mǎi)公共服務(wù)，使“社會(huì )工作”成為不再陌生的名詞，這些措施對于社會(huì )創(chuàng )新具有重要意義。

　　但是在短期內政府購買(mǎi)社會(huì )服務(wù)步伐過(guò)大也會(huì )帶來(lái)相應的問(wèn)題，150個(gè)家庭綜合服務(wù)中心是在20個(gè)試點(diǎn)只有一年，經(jīng)驗尚未來(lái)得及總結、存在的不足尚未找到解決的方法的基礎上全面鋪開(kāi)的，這就導致了如下問(wèn)題：

　?。ㄒ唬┏薪诱徺I(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)的社會(huì )組織大量涌現，政府對社會(huì )工作服務(wù)組織的監管機制有待完善

　　近三年來(lái)，隨著(zhù)社會(huì )管理服務(wù)改革的推進(jìn)，政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)的力度持續加碼，廣州市社會(huì )組織的發(fā)展空間隨之拓寬。在大規模推進(jìn)家庭綜合服務(wù)中心建設的過(guò)程中，以承接政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)為目標，但又不太了解社會(huì )工作，亦沒(méi)有太多專(zhuān)業(yè)背景的社會(huì )組織涌入社會(huì )工作服務(wù)領(lǐng)域，導致社會(huì )工作服務(wù)組織數量呈現連年快速增長(cháng)趨勢。對于政府來(lái)說(shuō)，如何在培育中對社工組織進(jìn)行規范，有效引導、指導和管理，目前還缺少應對思路和管理手段。用購買(mǎi)服務(wù)的方式培育社會(huì )工作服務(wù)組織、以獎代補促進(jìn)社會(huì )工作服務(wù)組織發(fā)展的效果是明顯的，但若缺乏有效的監管和引導，完全靠社會(huì )工作服務(wù)組織自律營(yíng)運的方式，毫無(wú)疑問(wèn)可能會(huì )因監督和規范的缺失而給政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)的公益性、非營(yíng)利性帶來(lái)挑戰和隱憂(yōu)。

　　從廣州市在社會(huì )管理體制創(chuàng )新中以政府購買(mǎi)服務(wù)項目方式培育大量的社會(huì )工作服務(wù)組織的成效看，需要認真思考的是如何對社會(huì )工作服務(wù)組織進(jìn)行規范和提升公益性、非營(yíng)利性的屬性，從政策上、管理上、監管上、指導上應防止社會(huì )組織把政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)當盈利的蛋糕爭搶牟利。實(shí)際上這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)引起了政府和社會(huì )的關(guān)注，但是由于政府購買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐剛剛起步，政府在管理經(jīng)驗上不足，導致其在政策指引上、質(zhì)量監控上都缺乏具體有效的措施和方法，因此帶來(lái)了不少問(wèn)題。

　　筆者在2013年“兩會(huì )”期間提出的《關(guān)于規范政府購買(mǎi)服務(wù)的招投標和評估工作的建議》被列為廣州市政府領(lǐng)導重點(diǎn)督辦提案，也說(shuō)明政府已經(jīng)意識到了這個(gè)問(wèn)題的重要性。從筆者參與各種項目評估、調研的情況看，社會(huì )組織在營(yíng)運過(guò)程中公益性的偏差雖然程度不同，但是個(gè)別問(wèn)題具有普遍性。

　　政府購買(mǎi)服務(wù)在廣州市仍然處于起步階段，隨著(zhù)社會(huì )的不斷發(fā)展特別是市場(chǎng)經(jīng)濟的不斷深化，人們對公共服務(wù)的需求多樣性、差異性日益明顯，公共服務(wù)提供手段單一、保障不足等問(wèn)題日益突出，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，推行政府購買(mǎi)服務(wù)勢在必行；但是也要注重通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式做好制度設計，就要建立起公開(kāi)透明的政府購買(mǎi)服務(wù)的平臺。

　　政府向社會(huì )組織購買(mǎi)服務(wù)并不等于政府放棄管理責任，在實(shí)施購買(mǎi)服務(wù)后，承擔管理職責的政府部門(mén)必須履行監督責任，將購買(mǎi)服務(wù)事項納入專(zhuān)門(mén)部門(mén)統一管理，依法對購買(mǎi)服務(wù)的社會(huì )組織實(shí)行項目質(zhì)量、效果的指導與監督，形成職責到位、協(xié)調配合、違法必究的管理和監督機制，才能具有真正意義的通過(guò)服務(wù)購買(mǎi)培育和促進(jìn)社會(huì )組織，公共服務(wù)多層面提供滿(mǎn)足人們不斷發(fā)展的物質(zhì)文化需求的初衷。

　?。ǘ┱徺I(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)在制度設計與招投標機制方面有待規范

　　由于政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)屬于新生事物，政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)要走上規范化軌道，透明化、公開(kāi)化的平臺搭建和制度建設需要一個(gè)過(guò)程。

　　社會(huì )工作服務(wù)具有較高的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和能力要求，目前政府和社會(huì )各界對其認知度還比較低，因此在推展政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)的過(guò)程中，作為服務(wù)購買(mǎi)方的政府往往認識不到購買(mǎi)服務(wù)的工時(shí)計算與服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系，在杜絕價(jià)低者得、防止服務(wù)以次充好的看法被普遍接受之后，招投標過(guò)程就會(huì )出現服務(wù)工時(shí)虛高者得，服務(wù)工時(shí)虛高一方面可能容易導致某些服務(wù)機構過(guò)分重視服務(wù)指標數量而忽略服務(wù)質(zhì)量，另一方面也可能導致某些服務(wù)機構為完成指標量而虛報服務(wù)指標完成數量的情況；當購買(mǎi)服務(wù)的服務(wù)指標量高于家庭綜合服務(wù)中心規定人員所能提供的服務(wù)20%以上時(shí)，便有可能在材料和數字等方面出現問(wèn)題。

　　舉例說(shuō)明：廣州市政府文件規定家庭綜合服務(wù)中心一線(xiàn)社工為14人，年度服務(wù)工作量計算：14（人數）*21.75（扣除國務(wù)院規定的所有假期和周末的月工作日）*8（每天工作時(shí)間）*12（月份），就可以得出服務(wù)工時(shí)為29232小時(shí)，由于社會(huì )工作服務(wù)必須有督導、培訓、交流、學(xué)習的時(shí)間，約占總工時(shí)三分之一，于是可以計算出家庭綜合服務(wù)中心服務(wù)工作量大概為20000-21000之間，但是由于個(gè)別購買(mǎi)方未能透徹理解服務(wù)工時(shí)與服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系，片面采取服務(wù)工時(shí)高者得進(jìn)行招標，甚至出現家庭綜合服務(wù)中心服務(wù)指標達到三萬(wàn)多服務(wù)工時(shí)，如此虛高的工作量讓一線(xiàn)社工倍感指標壓力，沒(méi)有更多的時(shí)間顧及服務(wù)質(zhì)量，因此在保證服務(wù)質(zhì)量上就會(huì )存在很大的困難，難以滿(mǎn)足服務(wù)對象的需求。

　　政府購買(mǎi)服務(wù)如果從原來(lái)的價(jià)低者得轉變?yōu)榉?wù)工時(shí)虛高者得，那么損害的可能將是行業(yè)公信力和政府形象，亦可能出現個(gè)別社工服務(wù)組織為拿項目而造假，若不及時(shí)有效制止，最終可能破壞行業(yè)的公平競爭機制，導致行業(yè)管理失范，違背政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)的初衷。令人擔憂(yōu)的并不限于此，在政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)中，由于某些招投標過(guò)程不透明，而引起各種問(wèn)題的出現。筆者在參加政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)的評標工作中發(fā)現，個(gè)別社會(huì )組織為了獲得項目，不惜材料造假、資質(zhì)造假，“蘿卜招標”的情況也時(shí)有出現。

　　政府購買(mǎi)服務(wù)制度設計方面（如何杜絕招標過(guò)程中人情關(guān)系戰勝專(zhuān)業(yè)關(guān)系、如何防止弄虛作假和服務(wù)工時(shí)虛高者得、如何營(yíng)造招標過(guò)程公平公正的平臺、如何對社會(huì )組織的違規違法行為進(jìn)行有效的監督和懲處等等）的缺陷，給政府購買(mǎi)社會(huì )工作服務(wù)招投標過(guò)程中的弄虛作假留下了空間。

　?。ㄈ┱徺I(mǎi)服務(wù)的評估缺乏質(zhì)量標準和監控平臺

　　2012年5月，廣東省政府下發(fā)《政府向社會(huì )組織購買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》（下稱(chēng)《辦法》）?！掇k法》提出，在政府向社會(huì )組織購買(mǎi)服務(wù)過(guò)程當中，重大項目、重大民生事項需由財政部門(mén)委托第三方機構通過(guò)公開(kāi)招標方式組織實(shí)施，其余購買(mǎi)項目應通過(guò)公開(kāi)競爭方式實(shí)施，屬于政府采購范圍的應通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源等方式實(shí)施。但是政府購買(mǎi)服務(wù)并非實(shí)體產(chǎn)品，難以用實(shí)體的標準化的方式提供。

　　《辦法》提出建立“第三方評估機制”，提出政府向社會(huì )組織購買(mǎi)服務(wù)的績(jì)效評價(jià)，可由財政部門(mén)實(shí)施或通過(guò)引入第三方實(shí)施?！?012年省級政府向社會(huì )組織購買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》，具體分解落實(shí)到三級目錄，共涉及到262項內容，什么樣的“第三方機構”才具有權威性，才能有效評估，這些問(wèn)題在《辦法》中并沒(méi)有明確，也就是說(shuō)《辦法》仍然屬于綱領(lǐng)性的制度設計，既沒(méi)有實(shí)施方案，也沒(méi)有監督、考核和問(wèn)責制度的明確規定，操作起來(lái)仍然面臨一些困難和問(wèn)題。

　　廣州市政府購買(mǎi)服務(wù)第三方評估的意識比較強，每年都有對于政府購買(mǎi)服務(wù)的中期和末期的評估，并按照《辦法》和國際慣例采取第三方評估的方式執行。

　　早在廣州市第一批20個(gè)家庭綜合服務(wù)中心的試點(diǎn)項目中，廣州市社工協(xié)會(huì )作為行業(yè)協(xié)會(huì )組織專(zhuān)家團隊承擔20個(gè)家庭綜合服務(wù)中心試點(diǎn)的評估工作，為了從動(dòng)態(tài)、過(guò)程中實(shí)施觀(guān)察，廣州市社工協(xié)會(huì )聘請了20名在校大學(xué)生做長(cháng)期的服務(wù)跟蹤，在社區里匿名體驗服務(wù)，同時(shí)還組織在一線(xiàn)服務(wù)中有督導經(jīng)驗的、具備問(wèn)題分析探索能力的高校專(zhuān)業(yè)教師、香港督導等組成的評估團進(jìn)行中期和末期的審核打分。但也有對這種評估、審核的質(zhì)疑：沒(méi)有全市統一規范的專(zhuān)業(yè)評估標準，專(zhuān)家們憑著(zhù)個(gè)人經(jīng)驗和認知為根據的評估方式是否有公信力？

　　為了應對這個(gè)難題，廣州市社工協(xié)會(huì )在廣州市民政局的支持下于2013年4月專(zhuān)門(mén)聘請香港資深評估專(zhuān)家，為參與評估的專(zhuān)家團隊進(jìn)行了為期幾天的培訓，從評估思路、評估內容、評估方法、評估模式、評估指標修訂、評估報告等多方面進(jìn)行培訓；對廣州市政府購買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行了為期半年的大面積問(wèn)卷、座談、專(zhuān)題討論，并形成調研報告提交政府決策參考，這是非常值得肯定的做法。

　　但是廣州市政府購買(mǎi)服務(wù)的評估仍然存在一些問(wèn)題，各區在購買(mǎi)項目評估時(shí)獨立自主向第三方機構購買(mǎi)評估，卻沒(méi)有廣州市統一的行業(yè)和服務(wù)質(zhì)量的評估標準的設定，眾多評估機構都按照自己的理解自成體系去開(kāi)展評估工作，給社會(huì )工作服務(wù)機構帶來(lái)較多困惑和問(wèn)題，各參與評估的機構專(zhuān)家團隊組建與資質(zhì)也沒(méi)有正式的途徑向社會(huì )公布。

　　舉例說(shuō)明：目前廣州市接受政府購買(mǎi)第三方評估的主要機構有幾家：其中廣州市社會(huì )工作協(xié)會(huì )（該協(xié)會(huì )是沒(méi)有做直接服務(wù)的機構），還有個(gè)別有政府購買(mǎi)或其他方式的參與直接服務(wù)的機構參與評估，對于評估機構又當運動(dòng)員又當裁判員的情況，政府并沒(méi)有進(jìn)行必要的規避規定和規范管理。由于沒(méi)有廣州市對政府購買(mǎi)服務(wù)的統一標準，這幾個(gè)機構作為第三方評估標準自行設立，對通過(guò)評估促進(jìn)社會(huì )工作服務(wù)良性發(fā)展的基本目標就會(huì )有所偏離。

　　對于正在培育過(guò)程處于萌芽階段的政府購買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域，沒(méi)有統一規范和標準的情況下，沒(méi)有有效監控和管理的平臺，沒(méi)有行業(yè)標準的設立和公平公正的規避制度，必然帶來(lái)各種問(wèn)題，影響政府購買(mǎi)服務(wù)的目的。

　?。ㄋ模┱徺I(mǎi)服務(wù)撥款程序繁雜延誤，稅率成為困擾社會(huì )組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的瓶頸

　　政府購買(mǎi)服務(wù)項目款的審批繁雜，經(jīng)費到位的過(guò)程中有時(shí)會(huì )延誤會(huì )造成社會(huì )組織拖欠員工工資的情況，個(gè)別服務(wù)迫不得己變成零經(jīng)費服務(wù)問(wèn)題的原因是政府仍然按照企業(yè)購買(mǎi)的思路開(kāi)展服務(wù)購買(mǎi)。企業(yè)營(yíng)運與民辦非企業(yè)性質(zhì)的公益性組織營(yíng)運存在重大差別，民辦非企業(yè)不以營(yíng)利為目的，項目若有盈余不得用于福利和分紅，必須用于服務(wù)拓展，這種規范和思路使得民辦非企業(yè)的社會(huì )組織的資金難以積累，在服務(wù)經(jīng)費一旦出現延誤的情況下，高素質(zhì)的社工人才隊伍的穩定和服務(wù)質(zhì)量的保證就成為問(wèn)題。

　　2012年筆者曾經(jīng)在“兩會(huì )”期間通過(guò)政協(xié)提案建議簡(jiǎn)化政府購買(mǎi)服務(wù)的撥款程序，或者成立社會(huì )組織在政府購買(mǎi)服務(wù)款項延誤時(shí)可以申請經(jīng)費墊付的基金會(huì )對社會(huì )組織實(shí)行支持，但是相關(guān)職能部門(mén)解釋?zhuān)瑩芸畛绦蚴且幏恫僮鞯倪^(guò)程，不能逾越。

　　稅率也是困擾社會(huì )組織發(fā)展的大問(wèn)題，財政經(jīng)費撥付時(shí)需要社會(huì )組織提交發(fā)票，提交發(fā)票必須先行納稅，大概是5.6%左右的稅費。以200萬(wàn)元的家庭綜合服務(wù)中心項目為例，假定某社會(huì )組織承接政府購買(mǎi)服務(wù)，200萬(wàn)元稅費11.2萬(wàn)元；3月份簽署協(xié)議，第一期款項撥付為5月份，9月份項目中期評估，才能申請第二筆經(jīng)費，由于經(jīng)費審批撥付的程序繁雜，第二筆項目款往往已經(jīng)到了11月，服務(wù)的過(guò)程由于經(jīng)費不能及時(shí)到位，為了減少墊付經(jīng)費的壓力，該機構迫不得已做了零經(jīng)費服務(wù)。經(jīng)費到位問(wèn)題隨之而來(lái)，不能在11、12月有大額開(kāi)支，否則被認定突擊使用經(jīng)費不規范；跨年度的人員工資和服務(wù)經(jīng)費被認為屬于機構盈利，必須繳納25%的營(yíng)業(yè)稅……。筆者曾經(jīng)就這個(gè)問(wèn)題與相關(guān)職能部門(mén)以政協(xié)委員提案的方式交流，得到的回應是稅法是全國人大才能制定和修改的，任何變動(dòng)都是違規甚至違法行為。

　　既然廣東省采取了“先行先試”的方式推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)，在撥款程序和稅率方面，是否也可以嘗試改革購買(mǎi)方式和稅費的方式，避免照搬照套到政府購買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)生的不配套及政策法規的碰撞帶來(lái)的難題呢？