當前位置：首頁(yè) » 專(zhuān)家視點(diǎn)
徐煥東：國貨采購既要定標準也要抓執行
2023年09月11日 08:57 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
在當前世界經(jīng)濟面臨巨大阻力、國際金融危機日益加劇之際，不少?lài)壹娂娎谜少弫?lái)限制其他國家的產(chǎn)品，以擴大本國市場(chǎng)需求，促進(jìn)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但與此同時(shí)，我國在國貨采購方面仍面臨標準不明確、操作缺乏依據等現實(shí)問(wèn)題。如何解決上述難題？中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東提出了自己的看法——國貨采購既要定標準也要抓執行。
標準有哪些
明確國貨界定標準是實(shí)現國貨采購規范化、程序化、制度化的首要路徑。對于什么是國貨這一問(wèn)題，徐煥東其實(shí)很早就做過(guò)探討并發(fā)表了相關(guān)論文。他認為，世界各國都有自己不同的概念和定義，其中最原始、最簡(jiǎn)單的定義大都是指在本國境內生產(chǎn)和提供的貨物。也就是說(shuō)，凡由境內生產(chǎn)和提供的就是本國貨，由境外生產(chǎn)和提供的就是非本國貨。
“但隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的日趨復雜，特別是經(jīng)濟發(fā)展全球化、經(jīng)濟投資主體多元化和經(jīng)濟成分復雜化，原有的判定國貨與非國貨的方法已無(wú)法適應新形勢、新挑戰?！毙鞜|告訴記者，在當今國際經(jīng)濟條件下，判斷某一產(chǎn)品是否屬于本國貨，需要從不同角度綜合考慮多種因素。
據介紹，目前業(yè)內主要有兩種標準呼聲較高：第一種是價(jià)值比率標準，即國產(chǎn)因素在產(chǎn)品總價(jià)值中所占的價(jià)值比率。隨著(zhù)跨國公司業(yè)務(wù)的增加以及經(jīng)濟投資主體的多元化，許多產(chǎn)品在國產(chǎn)與非國產(chǎn)方面已經(jīng)形成了“你中有我、我中有你”的局面。在政府采購操作過(guò)程中，難以判斷的正是這些介于本國貨與非本國貨之間的混合產(chǎn)品，原因在于它們可能兼有多個(gè)國家或地區的“身份”。若采用價(jià)值比率標準，則可以依據這些混合產(chǎn)品在境內與境外形成的價(jià)值比率高低來(lái)判斷其屬性。在一般情況下，衡量比率高低的基本依據比率是50%。也就是說(shuō)，產(chǎn)品在國內形成的價(jià)值比率超過(guò)50%就是本國貨，否則就是非本國貨。
那么是否有特殊情況呢？徐煥東對此表示，在采用價(jià)值比率標準時(shí)需要注意以下三種情況：其一，對于中外合資、中外合作、外國獨資企業(yè)在中國生產(chǎn)、加工、制造或提供的產(chǎn)品，其價(jià)值在中國境內的增值部分超過(guò)50%才可以判定為本國貨，反之則為非本國貨。其二，對于在外國注冊的本國企業(yè)，若其生產(chǎn)和制造的產(chǎn)品主要使用的是境外原材料、勞務(wù)，且其中在國外形成的產(chǎn)品價(jià)值超過(guò)50%，則當該產(chǎn)品被銷(xiāo)售到國內時(shí)，仍應判定為非本國貨，反之則可判定為本國貨。其三，對于中國出口的產(chǎn)品，若未經(jīng)過(guò)復雜加工，又被銷(xiāo)售回國，且其國產(chǎn)價(jià)值比率仍在50%以上，則仍應屬于本國貨。
“平心而論，價(jià)值比率標準在實(shí)際操作中有一定的難度，需要做比較細致的工作。這主要是因為價(jià)值比率標準需要產(chǎn)品成本價(jià)值量的計算，特別是在50%之間的區域確定?！毙鞜|補充說(shuō)，目前我國產(chǎn)品成本價(jià)值計算比較復雜，一些成本分攤劃分并沒(méi)有十分明確的界限。因此，若使用價(jià)值比率標準，還需要有明確的制度約束，即采購單位有權要求供應商提供混合產(chǎn)品的國內、國外價(jià)值構成，且供應商對所提供的信息承擔法律責任。
第二種呼聲較高的國貨界定標準是注冊地或國籍標準?！白缘鼗驀畼藴适轻槍痰淖缘睾蛧?，也就是人們常說(shuō)的外國廠(chǎng)商和外國人的概念?！毙鞜|解釋說(shuō)，以某地區在《外國廠(chǎng)商參與非條約協(xié)定采購處理辦法》中規定為例，所稱(chēng)的外國廠(chǎng)商是指未取得本地區國籍的自然人，或者依外國法律登記的法人、機構或團體。在工程與貨物采購方面，劃分本國貨與非本國貨，與注冊地和國籍并不一定產(chǎn)生必然聯(lián)系。但在勞務(wù)服務(wù)采購方面，兩者是有內在聯(lián)系的。
他認為，在一般情況下，注冊地和國籍是勞務(wù)服務(wù)原產(chǎn)地認定的重要依據。仍以某地區為例，其對于非《政府采購協(xié)定》成員在勞務(wù)服務(wù)上的認定，就是以注冊地和國籍為主要依據，即“勞務(wù)之原產(chǎn)地，除法令另有規定者外，依實(shí)際提供勞務(wù)者之國籍或登記地認定之。屬于自然人者，依國籍認定之；非屬自然人者，依登記地認定之?！?/font>
“隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，政府對于勞務(wù)服務(wù)的采購也在不斷增加，勞務(wù)服務(wù)采購能否把握好國貨標準，同樣十分重要?！毙鞜|說(shuō)。
如何抓執行
現行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）第十條規定，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務(wù)，但有特殊情況的除外?？梢哉f(shuō)，法律意向與要求都已十分明確。但在實(shí)務(wù)操作中，國貨采購仍缺乏具體的操作規定和依據。
“有鑒于此，在明確了國貨標準后，接下來(lái)需要從制度層面入手，多環(huán)節、全方位采取措施，下大力氣抓執行?！毙鞜|強調，必須從以下兩個(gè)方面加強制度建設：一是建立完善的國貨認定制度；二是建立非國貨采購許可制度。
他認為，在國貨認定制度方面，應當明確國貨認定標準、認定程序及認定主體等。例如，認定程序是指在哪個(gè)環(huán)節上必須確定國貨屬性并對國貨屬性進(jìn)行審定；對于產(chǎn)品是否屬于國貨，應由哪個(gè)機構來(lái)認定才具有法律效力等。
為何要建立非國貨采購許可制度？徐煥東表示，當國貨無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì )公共需求和政府履職需要時(shí)，仍需要采購非國貨。因此，有必要建立非國貨采購許可制度。
事實(shí)上，我國現行《政府采購法》已列出了政府采購非國貨的三種情況，即需要采購的貨物、工程或者服務(wù)在中國境內無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的；為在中國境外使用而進(jìn)行采購的；其他法律、行政法規另有規定的。也就是說(shuō)，如果屬于上述情況，則可以采購非本國貨。
對此，徐煥東認為，采購非國貨的情況表述還需進(jìn)一步明確和完善。其一，明確“在中國境內無(wú)法獲取”的含意。由于采購實(shí)質(zhì)上是為了獲取某種特定的功能，因此，法律細則至少應該規定三個(gè)條件：一是證明政府所需要的；二是在國內無(wú)法獲取的功能；三是國內其他產(chǎn)品無(wú)法替代的功能。由此可知，只有在功能必要且在國內無(wú)法獲取、無(wú)法替代的情況下，才考慮采購非本國貨。
其二，從價(jià)格、質(zhì)量等方面明確何為“合理的商業(yè)條件”。以?xún)r(jià)格因素為例，應當明確在何種情況下采購本國貨的價(jià)格是不合理的。比如，當本國貨的價(jià)格高于非本國貨的50%，則可界定為采購本國貨的商業(yè)條件不合理。同時(shí)，如果出現了不合理的價(jià)格條件，是否能夠通過(guò)相應的辦法來(lái)很好地解決。否則，“不合理的商業(yè)條件”可能會(huì )成為采購國貨的阻礙、采購非國貨的借口。
其三，法律規定“為在中國境外使用而進(jìn)行的采購”可以采購非本國貨，但這里需要明確，如果在中國境外使用而在中國境內采購時(shí)，是否仍應該采購本國貨。
“除了制度建設，文化建設也不容忽視?！毙鞜|強調，國貨采購從某種意義上說(shuō)是一個(gè)文化問(wèn)題。樹(shù)立和塑造保護國貨、使用國貨、采購國貨的國貨文化，是做好政府采購國貨的基礎和根本。政府機構及其工作人員是熱愛(ài)國貨、支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是追求進(jìn)口、崇尚高檔，在很大程度上影響了其采購什么和向誰(shuí)采購的價(jià)值取向。
他分析說(shuō)，在過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間里，由于生產(chǎn)力落后及其他原因，一些人產(chǎn)生了崇洋媚外的心理，以使用進(jìn)口貨為榮，甚至鄙視國貨，或者不計成本地片面追求高功能、多功能的進(jìn)口產(chǎn)品。一些采購單位出于使用習慣和個(gè)人便利等原因，不計公共成本，仍堅持采購進(jìn)口產(chǎn)品或服務(wù)。也有一些采購單位法制觀(guān)念、規則意識淡漠，不按照法律辦事，或者采取“上有政策、下有對策”的方式，逃避采購國貨的約束。
“雖然自我國現行《政府采購法》頒布后，政府采購國貨的意識有了很大的增強，但文化和習慣的改變并不是輕而易舉的事，需要我們運用宣傳、教育、懲戒等方式，強化國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織熱愛(ài)國貨、使用國貨、采購國貨的意識和觀(guān)念。同時(shí)，倡導采購國貨的文化，還能在很大程度上影響社會(huì )其他主體的采購行為?！毙鞜|進(jìn)一步解釋道。
此外，要想實(shí)現國貨采購規范化，關(guān)鍵還要加強監督。對此，徐煥東認為，當前國貨采購還存在監督管理方面的問(wèn)題。例如，由于政府采購國貨的規則有待完善，導致監督依據難以把握；部分管理部門(mén)存在人員少、瑣事多、業(yè)務(wù)不夠熟練及相關(guān)產(chǎn)品技術(shù)知識缺乏等問(wèn)題，導致其對國貨采購問(wèn)題無(wú)暇顧及或者不能明確判斷；由于政府采購的產(chǎn)品千差萬(wàn)別，既有純本國貨或純外國貨，也有國內和國外不同價(jià)值構成、不同股份構成等混合產(chǎn)品，導致在價(jià)值構成計算體系不健全的情況下，監管的難度較大；一些采購單位及管理部門(mén)對國貨采購的認識不足，導致國貨采購疏于管理等。
徐煥東建議，一是在政府采購預算環(huán)節，需要對采購需求進(jìn)行審核，剔除各種沒(méi)有正當理由的非國貨采購安排。二是在采購實(shí)施環(huán)節，加強對供應商的審查。對于需要采購非本國貨的項目，對其采購條件實(shí)行嚴格審核。若未來(lái)采用價(jià)值比率標準來(lái)界定國貨，則對于存在價(jià)值混合的產(chǎn)品，應當要求供應商提供產(chǎn)品價(jià)值構成比例。三是在投訴處理環(huán)節，對于各種關(guān)于國貨采購的投訴，相關(guān)部門(mén)應認真對待，按照投訴線(xiàn)索詳細開(kāi)展調查。
“只有在制度建設、文化建設、監督與管理方面下足功夫，才能真正實(shí)現國貨采購的規范化、程序化、制度化?！毙鞜|總結說(shuō)。（本報記者 張舒慧）
相關(guān)文章
- 國貨采購既要定標準也要抓執行2023-09-11
