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沈德能：采購人“代勞”答復質(zhì)疑卻遭投訴
2023年08月11日 09:48 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 沈德能
采購人和代理機構對供應商作出的質(zhì)疑進(jìn)行答復，這是其應盡的義務(wù)。但下面這起案例的特殊情況引發(fā)了爭議。
代理機構未作質(zhì)疑答復惹爭議 A公司因對采購人的質(zhì)疑答復不滿(mǎn)，向某財政局提起投訴，其中一個(gè)投訴事項為：“我公司于2023年6月15日向采購人及代理機構提出質(zhì)疑，代理機構沒(méi)有在法定期限內作出答復。法律依據是《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)94號令）第十三條，采購人、采購代理機構不得拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內發(fā)出的質(zhì)疑函，應當在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內作出答復，并以書(shū)面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關(guān)供應商?！?/font>
在財政局受理該投訴后，采購人對該投書(shū)事項作如下說(shuō)明：“經(jīng)查詢(xún)快遞單號，投訴人于2023年6月21日寄出質(zhì)疑函。我單位和招標代理機構于2023年6月22日收到質(zhì)疑函。因質(zhì)疑人（即投訴人）發(fā)給我單位和發(fā)給代理機構的質(zhì)疑函、質(zhì)疑事項一致，故由我單位對其質(zhì)疑事項作出了答復，質(zhì)疑回復函于2023年6月25日以書(shū)面形式由代理機構郵寄給投訴人，投訴人已于2023年6月26日簽收?！?/font>
在投訴處理過(guò)程中，對于上述投訴事項，代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復是否屬于合法有效的投訴事項，業(yè)界有不同的認識。有人認為，正是由于代理機構沒(méi)有在法定期限內答復質(zhì)疑才引起質(zhì)疑供應商的不滿(mǎn)，進(jìn)而提起投訴。因此，此投訴事項是因為代理機構未對質(zhì)疑答復而引起，是導致投訴的直接原因，應當屬于合法有效的投訴事項。還有人認為，供應商提起投訴的目的是解決與質(zhì)疑事項有關(guān)、可能損害其權益的事項，投訴事項應當直接與項目的采購文件、采購過(guò)程和采購結果相關(guān)。代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復，這雖然是引起投訴人提起投訴的“導火索”和直接原因，但在投訴時(shí)，作為投訴事項來(lái)解決此問(wèn)題，對投訴人的權益不會(huì )產(chǎn)生任何影響。因為即便此投訴事項成立（代理機構的確沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復），財政局的投訴處理不可能責令代理機構再次作出質(zhì)疑答復，從而維護質(zhì)疑供應商的權益。財政局對投訴事項依法需要直接作出處理決定，不是責令代理機構再次答復，因此，代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復不可能成為投訴事項。
未質(zhì)疑答復不能成為投訴事項
經(jīng)過(guò)多方討論，財政局認為“代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復”不在質(zhì)疑事項范圍內，也與質(zhì)疑答復內容無(wú)關(guān)，不符合94號令第二十條“供應商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍，但基于質(zhì)疑答復內容提出的投訴事項除外”的規定，屬于無(wú)效投訴事項。
代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復肯定不屬于質(zhì)疑事項。沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復是在質(zhì)疑處理結束后才出現的事實(shí)，是與采購文件、采購過(guò)程和采購結果不相關(guān)的事實(shí)，不可能成為質(zhì)疑事項。
代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復當然不屬于質(zhì)疑答復內容。質(zhì)疑答復內容是包含在質(zhì)疑答復文書(shū)中的內容，是對質(zhì)疑進(jìn)行答復的內容。代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復的事實(shí)不可能出現在答復內容中。
94號令第二十條明確規定：“供應商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍，但基于質(zhì)疑答復內容提出的投訴事項除外?！北景竿对V事項（代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復）超出了質(zhì)疑事項的范圍，而且明顯不是質(zhì)疑答復內容，進(jìn)而不是合法有效的投訴事項。
采購人答復質(zhì)疑即可
供應商同時(shí)向采購人和代理機構提出相同的質(zhì)疑，但僅由采購人答復質(zhì)疑，代理機構并不違法。
94號令第五條明確，采購人負責供應商質(zhì)疑答復。采購人委托代理機構采購的，采購代理機構在委托授權范圍內作出答復。采購人原則上負責對供應商的質(zhì)疑進(jìn)行答復，只有在采購人明確授權代理機構答復質(zhì)疑時(shí)，代理機構才可以在授權范圍內答復質(zhì)疑，在未有明確授權的情形下，代理機構不負責質(zhì)疑答復。
但是，如果采購人明確授權代理機構答復質(zhì)疑，在收到供應商的質(zhì)疑函后又自己作出質(zhì)疑答復的，仍然合法有效。從94號令第五條的規定可以看出，代理機構的質(zhì)疑答復權利（責任）來(lái)源于采購人的授權，即采購人把質(zhì)疑答復權利授權給代理機構行使，從而形成了委托代理關(guān)系。在委托代理關(guān)系中，委托人當然有直接完成被委托事項的權利，而不是必須由代理人來(lái)完成。換言之，在委托代理關(guān)系中，委托人有權取消委托授權， 由自己完成被委托的事項。民法典第一百七十三條第二項規定，被代理人取消委托或者代理人辭去委托，委托代理終止。在本案中，質(zhì)疑供應商同時(shí)向采購人和代理機構提出相同的質(zhì)疑，如果采購人已經(jīng)授權委托了代理機構答復這些質(zhì)疑，仍然以采購人的名義答復供應商提出的質(zhì)疑，此時(shí)，采購人實(shí)際上是取消了代理機構答復這些質(zhì)疑的委托授權，改由自己直接答復。這樣的操作合法有效。
在采購人授權代理機構答復質(zhì)疑的情形下，采購人自己直接答復了質(zhì)疑，代理機構可不用重復答復質(zhì)疑，而是以采購人的答復為有效答復。在這種情形下，代理機構沒(méi)有在法定期限內作出質(zhì)疑答復，不違法。
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