當前位置：首頁(yè) » 專(zhuān)家視點(diǎn)
徐舟：推進(jìn)政府采購法律統一建設全國統一大市場(chǎng)
2022年08月03日 09:34 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
——回顧我國政府采購制度發(fā)展歷史
■ 徐舟
在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）頒布20周年之際，財政部就《政府采購法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）再次向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。相較現行《政府采購法》，《征求意見(jiàn)稿》可以說(shuō)發(fā)生了“脫胎換骨”的變化，通篇充滿(mǎn)了新理念、新概念、新機制、新提法。如，政府采購統一大市場(chǎng)、維護國家安全、其他采購實(shí)體、政府采購參加人、分類(lèi)分包采購、創(chuàng )新采購、最優(yōu)質(zhì)量法等。另外，績(jì)效一詞前后出現18次之多。在耳目一新，甚至略感驚艷之余，這種“大破大立”式修法，其背后的邏輯更值得探討。堅持問(wèn)題導向、回應社會(huì )關(guān)切是本次修法的重要遵循。因此，先回顧我國政府采購制度的發(fā)展歷史，了解制度實(shí)施中存在的突出問(wèn)題，有助于我們更全面深入地理解《征求意見(jiàn)稿》。
政府采購是市場(chǎng)化的產(chǎn)物，我國在從計劃經(jīng)濟到市場(chǎng)經(jīng)濟改革過(guò)程中，對政府采購的認識是逐步加深的。首先是招標投標，上世紀80年代我國開(kāi)始招標投標試點(diǎn)，隨后以魯布革水電站為代表的世行貸款項目極大推動(dòng)了招標投標在我國的發(fā)展。隨著(zhù)招標投標活動(dòng)在我國的廣泛開(kāi)展，亟需法律進(jìn)行規范，1997年頒布的《中華人民共和國建筑法》首次在法律層面上明確了對建筑工程實(shí)行招標方式發(fā)包。1999年《中華人民共和國招標投標法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標投標法》）隨之出臺。直到上世紀90年代中后期，在財政支出體制改革以及我國申請加入世界貿易組織（WTO）的推動(dòng)下，我國才開(kāi)始逐步接觸政府采購概念，了解到政府采購是市場(chǎng)經(jīng)濟國家普遍采用的規范公共支出管理的一項重要制度，招標是政府采購的一種采購方式，作為一種程序性規范，世界主要經(jīng)濟體都將其納入政府采購的完整體系加以規范。對于政府采購的這種漸進(jìn)式認識和實(shí)踐，對我國政府采購制度的構建產(chǎn)生了極其深遠的影響：一方面，歷史性地形成了《招標投標法》與《政府采購法》兩法分立的局面，一個(gè)領(lǐng)域、兩套體系、多頭監管的狀況延續至今；另一方面，《招標投標法》先入為主,從立法理念、制度實(shí)施到社會(huì )認識方面，都深刻影響了《政府采購法》。更為具體的影響表現在以下三個(gè)方面。
◎強調程序規制導致系統化治理理念未能真正確立
觀(guān)察世界主要經(jīng)濟體建立的政府采購法以及聯(lián)合國出臺的公共采購示范法、世行采購制度等國際采購規則，重視制度體系的完整性、系統性是其共通點(diǎn)。完整性和系統性不僅表現為制度范圍均涵蓋貨物、工程和服務(wù)，而且管理鏈條包括采購需求管理、采購政策管理、采購方式管理、合同履約管理、權利救濟管理等，此外，政府采購制度還注重采購活動(dòng)與財政預算、績(jì)效管理的銜接。除了采購方式、采購程序等交易制度，前端的采購需求管理和后端的履約驗收管理更是制度設計的重頭戲，特別是對采購人的主體責任和在采購人內部形成監督制約等方面的管理尤為重視。而我國《招標投標法》《政府采購法》“并駕齊驅”“分庭抗禮”，貨物、服務(wù)與工程分別適用不同法律，割裂了政府采購制度和市場(chǎng)的完整性。兩法各成體系卻又疊床架屋，實(shí)踐中在法律適用和執行上讓從業(yè)者普遍感到困惑，影響了市場(chǎng)主體營(yíng)商環(huán)境體驗，增加了制度性交易成本，統一的政府采購市場(chǎng)被一分為二，占政府采購近“半壁江山”的工程市場(chǎng)游離于政府采購統一大市場(chǎng)之外，削弱了政策功能效應。另外，無(wú)論是《招標投標法》還是《政府采購法》，注重的都是對采購過(guò)程中各環(huán)節的程序控制，強調采購代理機構、評審專(zhuān)家等第三方對采購人的分工制約?！墩少彿ā冯m然借鑒國際經(jīng)驗，建立了相對完整的管理鏈條，但在具體制度設計和實(shí)際執行中，同樣存在首尾兩頭管理薄弱、“重程序輕績(jì)效”的現象。這些年來(lái)，從招標采購行政法規到規章、規范性文件，從中央到省市縣,層層加碼，不斷強化開(kāi)標、評標等采購環(huán)節的程序控制和外部監管，但招標采購效果并沒(méi)有達到預期，反而出現了程序僵化、效率低下等問(wèn)題，項目要“走一下采購招標程序”成了不少人對采購招標制度的基本認識，形式合規掩蓋了采購績(jì)效不高等一系列實(shí)際問(wèn)題。實(shí)踐表明，試圖以“程序立法”解決采購管理“實(shí)體問(wèn)題”，顯得有些力不從心。
◎交易制度“一刀切”導致公平競爭機制未能完全形成
公平競爭是政府采購制度的靈魂。公平競爭的內在機理不外乎三個(gè)方面：首先是明確采購需求，讓所有供應商有共同的競爭和比較基礎；其次是進(jìn)行價(jià)格和質(zhì)量競爭，通過(guò)客觀(guān)公正的評審規則評出最具優(yōu)勢者中標；最后是強化合同約束，確保競標結果得以嚴格履行，不給供應商投機取巧的機會(huì )。這三方面是承前啟后、環(huán)環(huán)相扣的，任何一個(gè)環(huán)節出問(wèn)題，都會(huì )直接影響競爭的公平性。采購項目千差萬(wàn)別，為保障公平競爭、提升項目績(jì)效，采購項目特點(diǎn)不同，相應的采購方案也不同，這是采購制度中設計不同采購方式、評審方法、合同定價(jià)方式等的邏輯起點(diǎn)。從國際經(jīng)驗看，只有在采購需求客觀(guān)明確的前提下，才采用招標、詢(xún)價(jià)這樣不與供應商交流、供應商直接按照采購需求進(jìn)行密封報價(jià)的方式，并在符合需求情況下選擇價(jià)低者中標、成交；對需求不夠明確的項目則不進(jìn)行招標或詢(xún)價(jià)，而是采用談判、對話(huà)征求建議書(shū)等與供應商接觸的方式，向供應商尋求解決方案，并通過(guò)綜合性評審方法確定最優(yōu)者成交。
遺憾的是，我國的采購招標制度在公平競爭機理這三個(gè)方面出現了一定偏差。
一是需求管理缺位，采購方式運用上“一招鮮吃遍天”。我國的招采制度就是以公開(kāi)招標為導向的制度，兩法都規定達到一定金額以上的項目必須進(jìn)行公開(kāi)招標。在這種導向熏陶下，“公開(kāi)招標最規范”“招過(guò)標了就沒(méi)有責任”等幾乎成了一種社會(huì )共識，采購人又紛紛“自我加壓”主動(dòng)要求招標。許多本來(lái)不需要、不適合、不應該招標的項目，統統“被招標”，如幾萬(wàn)元的項目“小標大招”，需求不明的項目“糊涂招標”，本可分類(lèi)細化的項目打包起來(lái)“囫圇招標”等。放眼國際，招標所占比例并不高，一般在10%—30%，而我國公開(kāi)招標占比達70%以上。不問(wèn)青紅皂白地“一招了之”，不僅周期長(cháng)、流標廢標率高、虛耗社會(huì )資源，更是加劇了低價(jià)惡性競爭、高價(jià)采購、操縱招標等亂象。
二是評審制度剛性不足，結果好不好有賴(lài)于評審專(zhuān)家“慧眼”和職業(yè)操守。綜合評分法運用多，評審因素設置隨意性大，評審主觀(guān)性強、結果彈性大，這是公平競爭的最大隱患，也是以往采購招標領(lǐng)域最為突出的問(wèn)題。制度層面，兩法對評審制度規范的力度都不夠?！墩袠送稑朔ā芳捌鋵?shí)施條例對于最低評標價(jià)法和綜合評估法兩種評標方法的選用沒(méi)有強制性要求?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》雖然規定技術(shù)、服務(wù)等標準統一的貨物和服務(wù)招標項目應當采用最低評標價(jià)法，但這個(gè)偏原則性的規定在實(shí)踐中也形同“牛欄關(guān)貓”。實(shí)施層面，采購人、采購代理機構、評審專(zhuān)家甚至供應商都普遍喜歡綜合評分法，厭惡最低評標價(jià)法，最低評標價(jià)法一度被“妖魔化”。競爭性談判和詢(xún)價(jià)采購由于強制采用低價(jià)成交原則，而招標可以采用綜合評分法，進(jìn)一步助長(cháng)了大家對招標方式發(fā)自?xún)刃牡南矏?ài)。通過(guò)在需求管理上下功夫來(lái)達到采購目標，既需要較高的專(zhuān)業(yè)素養，又費時(shí)費力。所以不少從業(yè)者更傾向于簡(jiǎn)單直接的方式，比如，通過(guò)設置一些資格條件和主觀(guān)性評審因素，然后在評審時(shí)“優(yōu)中選優(yōu)”“一錘定音”。不僅最低評標價(jià)法被棄用，有些綜合性評審方法，價(jià)格分評分也不是低價(jià)優(yōu)先，而是以投標人平均報價(jià)為評標基準價(jià)，并且價(jià)格低于平均價(jià)的還要倒扣分；有些干脆通過(guò)抽簽搖號確定中標人?？傊?，就是害怕投標人進(jìn)行低價(jià)競爭。在這種評標機制之下，市場(chǎng)之手完全失靈，投標人競爭的不是價(jià)格和質(zhì)量，而是運氣和“人脈”，完全背離了國際通行的“需求明確基礎上競爭報價(jià)、符合需求情況下低價(jià)優(yōu)先”的公平競爭原則，實(shí)踐中引發(fā)了大面積的圍標串標。試想一下，如果采購評審像高考評分那樣客觀(guān)剛性，那么，“拼人頭”式圍標串標和評標操控即使不絕跡，至少也會(huì )有根本性好轉。這雖然有點(diǎn)理想化，實(shí)踐中難以達到這樣的程度，但至少應該樹(shù)立這樣的制度導向。
三是合同管理環(huán)節制度薄弱，“最后一公里”頻頻失守。制度規范的重點(diǎn)都集中在采購招標環(huán)節，似乎確定了中標成交供應商后就萬(wàn)事大吉?！按部蹇濉钡嚷募s質(zhì)量問(wèn)題和低價(jià)中標高價(jià)結算現象屢屢發(fā)生?！墩少彿ā芬幎?，合同履行期間追加采購最多不得超過(guò)原合同金額的10%。而《招標投標法》沒(méi)有此類(lèi)規定，且多采用固定單價(jià)、成本補償等“開(kāi)口”的合同定價(jià)方式，“老鼠拖葫蘆，大頭在后面”的現象更為突出。合同履行與采購環(huán)節脫節，履約驗收把關(guān)不嚴，供應商競標時(shí)“花好稻好”的各種承諾往往并不兌現。有些項目招標環(huán)節需求本就含糊不清，中標價(jià)格自然約束力不強，合同履行過(guò)程中供應商動(dòng)輒要求增加合同費用；有些項目合同定價(jià)方式與需求特點(diǎn)不匹配，本應是“閉口合同”卻被做成“開(kāi)口合同”；有些項目對合同風(fēng)險分擔沒(méi)有約定，最終都由采購人也就是國家來(lái)“托底”。供應商即使低價(jià)中標最終一般也能通過(guò)變更甚至偷工減料等各種手段贏(yíng)利，反過(guò)來(lái)又刺激了企業(yè)競標時(shí)肆意美好許諾和低價(jià)搶標的沖動(dòng)。如此惡性循環(huán)，進(jìn)一步擾亂了公平競爭機制。從國際上看，采購實(shí)體在明晰需求和質(zhì)量標準等合同邊界條件，確認投標人具有履約能力后，實(shí)行低價(jià)中標，然后設置高額履約擔保并明確嚴苛違約責任，嚴格依照合同辦事。中標人在嚴格的合同價(jià)格和違約責任約束下，即便虧本也要咬著(zhù)牙保質(zhì)保量完成項目。形成規矩以后，鮮有企業(yè)敢低價(jià)冒險以身試法。
◎權責不匹配導致采購績(jì)效責任未能有效落實(shí)
現行采購招標制度引入了第三方專(zhuān)家評審和專(zhuān)業(yè)機構代理機制的本意是為了防范廉政風(fēng)險，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化采購。但實(shí)踐表明，代理機構在擁有執行操作權，特別是評審專(zhuān)家掌握采購決策權后，其第三方原有的獨立性、公正性受到極大考驗。這些年來(lái)，政府采購領(lǐng)域在評審專(zhuān)家管理上采取了電腦隨機抽取、異地抽取、嚴格保密、評標全程隔離等各種措施，有些重大項目甚至對評審專(zhuān)家從頭到尾實(shí)行“人盯人”監管，不可謂不用心不盡力，但“專(zhuān)家不專(zhuān)”，特別是“專(zhuān)家不公”等問(wèn)題始終無(wú)法解決。與此同時(shí)，采購執行和決策權被分解后，采購人的主動(dòng)性下降，權責不匹配弱化了采購人應有的責任。由于評審專(zhuān)家只是以個(gè)人身份，并且是按照采購文件確定的評審規則進(jìn)行評審，所以也難以讓評審專(zhuān)家對采購結果負責。最終的局面是，采購人、評審專(zhuān)家和代理機構只要各自按法定程序執行，各方都可免責，對采購結果的好壞無(wú)人負責也無(wú)法追責。這是采購結果滿(mǎn)意度和采購績(jì)效不高的制度根源。招標投標和政府采購制度在我國市場(chǎng)化改革中發(fā)揮了不可替代的作用，在提升全社會(huì )依法采購意識、提高采購透明度、促進(jìn)公平競爭、發(fā)揮政策功能等方面，成績(jì)有目共睹。經(jīng)過(guò)30多年實(shí)踐，當我們立足當前情勢回顧并重新審視這些制度時(shí)可以發(fā)現，當初在借鑒國際經(jīng)驗時(shí)，主要學(xué)到的是采購招標的那一套程序，另有一些更為深層次的東西我們并未學(xué)全。因此，進(jìn)一步深化政府采購制度改革正逢其時(shí)。
（本文未完待續）
相關(guān)文章
