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國際競爭中性規則下我國政府采購的改革路徑與法律應對
2025年09月09日 09:52 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 胡海濤 張亮
我國政府采購正處在深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，面對國際競爭中性規則的挑戰和國內高質(zhì)量發(fā)展的要求，推進(jìn)以競爭中性為導向的改革已成為必然選擇。
國際競爭中性規則的核心要義與法律特征
競爭中性原則的核心理念是消除政府采購活動(dòng)中因企業(yè)所有制、國籍或規模等因素造成的不公平競爭現象，確保所有市場(chǎng)主體能夠平等參與政府采購。其本質(zhì)是通過(guò)法律規則約束政府采購行為，防止公共權力扭曲市場(chǎng)競爭機制，從而提高政府采購效率和經(jīng)濟效能。
從法律視角看，競爭中性原則在國際規則體系中呈現出多層次、多樣化的特點(diǎn)。在世界貿易組織框架下的《政府采購協(xié)定》中，競爭中性體現為非歧視原則和透明度原則，即要求締約方對另一方的產(chǎn)品、服務(wù)和供應商提供不低于本國產(chǎn)品的待遇，并通過(guò)公開(kāi)透明的采購程序保證公平競爭。對于《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》這類(lèi)新型自由貿易協(xié)定，競爭中性原則進(jìn)一步延伸至國有企業(yè)規制領(lǐng)域，即要求締約方確保國有企業(yè)基于商業(yè)考慮進(jìn)行采購決策，不得因其與政府的聯(lián)系而獲得不公平競爭優(yōu)勢。上述國際規則共同搭建起競爭中性原則的多元法律架構，成為各國推進(jìn)政府采購制度改革時(shí)的國際法參照依據。
近年來(lái)，我國越來(lái)越重視競爭中性原則的貫徹與實(shí)施。從“要按照競爭中性原則，在招投標、用地等方面，對各類(lèi)所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁”，到“要按照競爭中性原則一視同仁、公平地對待所有外商投資”，這表明我國在“企業(yè)所有制”和“企業(yè)國籍”兩個(gè)層面上貫徹競爭中性原則，賦予競爭中性更為豐富的含義。
在筆者看來(lái)，我國推行的競爭中性原則主要涵蓋四個(gè)方面內容：一是國家作為出資人的相關(guān)公權力相分離；二是國有企業(yè)按照戰略目標和性質(zhì)不同進(jìn)行分類(lèi)；三是公益類(lèi)國有企業(yè)特殊職責的規范；四是構建國企與民企公平競爭環(huán)境。
我國政府采購制度與競爭中性要求的差距
——立法理念與制度框架不兼容。當前，我國采購法律體系以《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》）與《中華人民共和國招標投標法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標投標法》）為基礎框架。這種雙軌運行模式與國際通行的競爭中性規則存在明顯分歧，原因在于兩法在適用范圍、監管機構和工作機制上存在交叉重疊，缺乏統一規范。此外，現行立法強調程序合規性而非市場(chǎng)競爭效應，在強調采購程序規范的同時(shí)，可能會(huì )忽略對市場(chǎng)公平競爭環(huán)境的實(shí)質(zhì)性保護。
立法理念的不同是導致制度設計出現缺陷的根本原因。在制度設計環(huán)節，現行《政府采購法》將關(guān)注點(diǎn)主要放在財政性資金使用的規范與廉潔上，與競爭中性原則所強調的市場(chǎng)中心主義存在一定的差距。競爭中性原則要求政府采購應以創(chuàng )造公平競爭環(huán)境為目標，借助公平競爭讓市場(chǎng)效率與創(chuàng )新能力得到提升。而我國現行制度則更注重行政管控力度與程序合規性。
——實(shí)施機制與公平競爭要求存在差距。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府采購領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設法規體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《三年行動(dòng)方案》）明確指出，當前政府采購領(lǐng)域存在“采購人設置差別歧視條款、采購代理機構亂收費、供應商提供虛假材料、供應商圍標串標”等四類(lèi)突出問(wèn)題。這些問(wèn)題暴露出我國政府采購在實(shí)施層面與競爭中性要求存在差距。
差別歧視條款被視為阻礙競爭中性原則實(shí)施的障礙。實(shí)踐中，部分采購人通常會(huì )借助不合理的資格條件或評審標準為特定供應商提供隱性便利。比如，有些將特定行政區域業(yè)績(jì)作為供應商入圍的硬性要求，或額外增設與采購項目無(wú)關(guān)的資質(zhì)證書(shū)門(mén)檻；有些甚至會(huì )提出明顯超出項目實(shí)際需要的注冊資本與生產(chǎn)規模條件。這類(lèi)行為都直接違背了競爭中性原則的核心要求。
地方保護與行業(yè)壟斷也是削弱競爭中性實(shí)施成效的關(guān)鍵因素。實(shí)踐中，部分地方仍通過(guò)各種手段變相設立壁壘，限制外地企業(yè)自由參與本地政府采購活動(dòng)。這種做法與競爭中性原則所要求的“破除地方保護、區域保護及行業(yè)保護，對本地與外地企業(yè)一視同仁”形成直接沖突。
——監管機制有待進(jìn)一步完善。盡管相關(guān)部門(mén)對招標采購均擁有監管職權，但缺乏有效的協(xié)同機制，既容易出現監管空白地帶，又會(huì )導致執法標準不統一。當前，監管手段偏重事前審批，對事中動(dòng)態(tài)監管與事后效果評估的重視程度還不夠。
信用監管機制作為新型監管手段在政府采購領(lǐng)域的應用尚未成熟。雖然《三年行動(dòng)方案》提出要“健全供應商、采購代理機構、評審專(zhuān)家嚴重違法失信行為信用記錄歸集和發(fā)布機制”，但在實(shí)際操作中仍存在信用評價(jià)標準不統一、信息共享程度低、聯(lián)合懲戒力度薄弱等問(wèn)題。
我國政府采購制度的改革路徑與法律應對
——構建公平采購法律體系。筆者認為，應大力推動(dòng)《政府采購法》與《招標投標法》協(xié)調統一，解決兩部法律并行帶來(lái)的規則矛盾與監管空白。在立法層面，建議明確將競爭中性原則確立為政府采購的基本原則，并在具體制度設計中落實(shí)這一原則。比如，在《政府采購法》修訂中明確規定，“政府采購活動(dòng)應當遵循競爭中性原則，對不同所有制、不同組織形式的供應商平等對待，不得設置任何形式的差別待遇或者歧視性條件?！蓖瑫r(shí)，應當完善政府采購政策功能的實(shí)施機制，確保支持中小企業(yè)、實(shí)現綠色發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng )新等政策目標通過(guò)競爭中性方式實(shí)現。
構建公平采購法律體系，還需將政府采購本國產(chǎn)品標準體系納入其中?！度晷袆?dòng)方案》提出，要“制定政府采購本國產(chǎn)品標準，逐步形成本國產(chǎn)品標準體系，確保不同所有制企業(yè)在中國境內生產(chǎn)的產(chǎn)品平等參與政府采購活動(dòng)?！惫P者認為，構建這一標準體系，應當遵循國際通行規則，科學(xué)界定本國產(chǎn)品的認定標準，為所有在中國境內注冊的企業(yè)提供平等競爭機會(huì )，避免歧視性采購政策。
——完善采購實(shí)施機制。落實(shí)競爭中性原則需要完善政府采購實(shí)施機制，確保公平競爭理念貫穿于采購全過(guò)程。要著(zhù)力優(yōu)化采購需求管理機制，制定科學(xué)合理的需求界定標準，完善采購文件的標準化模板。需求標準應當遵循競爭中性原則，避免指向特定供應商或特定采購方案。
此外，還可借助信息科技工具，推進(jìn)政府采購全流程電子化。電子化采購平臺應當實(shí)現“一地注冊、全國通用”，從而避免地方保護。通過(guò)線(xiàn)上開(kāi)展政府采購活動(dòng)，相關(guān)部門(mén)可及時(shí)發(fā)現和預警串通投標、設置歧視性條款等違法行為，提高采購活動(dòng)的透明度。
——進(jìn)一步完善監管制度。建立健全以公平競爭審查為核心的事前監管機制，并詳細制定多項審查標準。公平競爭審查應當覆蓋所有政府采購政策文件和項目方案，從源頭上防止限制競爭。加強常態(tài)化行政執法檢查，對違法行為形成有效震懾。探索建立部門(mén)協(xié)同、央地聯(lián)動(dòng)、社會(huì )參與的工作機制，針對違法違規行為持續開(kāi)展專(zhuān)項整治。
（作者單位：河北經(jīng)貿大學(xué)法學(xué)院）
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