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從國際視角看創(chuàng )新型政府采購對我國的啟示
2025年05月16日 09:29 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 柳星語(yǔ) 劉敏祺
為深化政府采購制度改革，完善政府采購支持科技創(chuàng )新制度，財政部于2024年4月印發(fā)《政府采購合作創(chuàng )新采購方式管理暫行辦法》。合作創(chuàng )新采購，即采購人邀請供應商合作研發(fā)，共擔研發(fā)風(fēng)險，并按研發(fā)合同約定的數量或者金額購買(mǎi)研發(fā)成功的新產(chǎn)品、新技術(shù)。目前，全球各國都在探索更加開(kāi)放、靈活、以問(wèn)題導向為中心的創(chuàng )新型政府采購模式。這種采購不再是簡(jiǎn)單地采購預定規格的產(chǎn)品或服務(wù)，而是更關(guān)注如何通過(guò)采購機制激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng )造力，共同解決社會(huì )問(wèn)題。創(chuàng )新型政府采購的核心在于重新定義政府與市場(chǎng)的關(guān)系，即由政府明確提出需求和挑戰，但不限定具體解決路徑，通過(guò)各種創(chuàng )新機制撬動(dòng)社會(huì )資源，形成多元化的解決方案。筆者認為，這些模式突破了傳統政府采購的限制，為政府、企業(yè)和社會(huì )創(chuàng )造了多方共贏(yíng)的局面。
創(chuàng )新型政府采購與傳統政府采購的對比
在探討國際創(chuàng )新實(shí)踐前，有必要先明確創(chuàng )新型政府采購與傳統政府采購的關(guān)鍵差異。創(chuàng )新型政府采購與傳統政府采購在多個(gè)維度形成鮮明對比。最顯著(zhù)的差異在于采購導向的轉變，即傳統采購以規格導向為主，政府必須預先明確產(chǎn)品或服務(wù)的詳細參數和標準，而創(chuàng )新采購以問(wèn)題導向為核心，政府提出需要解決的挑戰，鼓勵市場(chǎng)主體探索多元化解決路徑。
參與主體方面，傳統采購通常限于成熟供應商，排除了新興創(chuàng )新力量的參與；創(chuàng )新采購則面向更廣泛的市場(chǎng)主體，包括初創(chuàng )企業(yè)、科研機構等，拓寬了創(chuàng )新源泉。風(fēng)險分擔機制上，傳統采購中的風(fēng)險主要由供應商單方面承擔，抑制了創(chuàng )新積極性；創(chuàng )新采購建立了更加靈活的風(fēng)險分擔機制，政府與市場(chǎng)主體共同承擔創(chuàng )新風(fēng)險，為創(chuàng )新提供制度保障。合作模式上，傳統采購多為單向交易關(guān)系，缺乏持續互動(dòng)；創(chuàng )新采購則強調政府與市場(chǎng)主體之間的互動(dòng)與合作，形成持續發(fā)展的創(chuàng )新生態(tài)系統。這些差異使創(chuàng )新采購模式更加靈活、包容，能夠有效激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng )新活力，為解決復雜公共問(wèn)題提供多元化解決方案。
全球創(chuàng )新型政府采購模式的演進(jìn)與實(shí)踐
在明確了創(chuàng )新型政府采購的基本特征后，筆者通過(guò)3個(gè)具有代表性的國際案例，分析創(chuàng )新型政府采購模式的演進(jìn)歷程與實(shí)踐經(jīng)驗。這些案例分別代表了不同發(fā)展階段和創(chuàng )新維度，為我國政府采購改革提供了重要參考。
案例一：美國國家航空航天局“百年挑戰賽”——競賽式采購模式。美國國家航空（National Aeronautics and Space Administration，以下簡(jiǎn)稱(chēng)NASA）“百年挑戰賽”代表了早期的競賽式創(chuàng )新采購。該項目于2005年發(fā)起，旨在通過(guò)競賽機制解決航空航天領(lǐng)域的技術(shù)難題。核心機制是：政府明確提出技術(shù)挑戰和獎勵標準，面向社會(huì )公開(kāi)征集解決方案，然后參賽者自籌資金開(kāi)發(fā)解決方案，最后通過(guò)多輪評審確定獲勝方案并提供獎勵。這種模式的創(chuàng )新價(jià)值在于打破對供應商資質(zhì)的限制，利用較少的投入撬動(dòng)大量社會(huì )資源。代表性項目包括“3D打印棲息地挑戰”“二氧化碳轉化挑戰”等。這一模式將傳統的“尋找供應商”轉變?yōu)椤皩ふ医鉀Q方案”，政府不再預先設定采購規格，而是明確目標需求，讓創(chuàng )新主體自由探索技術(shù)路徑。
案例二：瑞士挑戰競標制度——主動(dòng)提案型采購模式。瑞士挑戰競標制度代表了創(chuàng )新采購的又一演進(jìn)方向，即進(jìn)一步打破了傳統政府主導的采購流程，引入市場(chǎng)主體主動(dòng)提案機制。其運作流程與NASA模式有顯著(zhù)區別：首先，由供應商主動(dòng)向政府提交非應標性創(chuàng )新方案；其次，政府評估方案價(jià)值并公開(kāi)征求其他供應商的競爭方案，同時(shí)基于公平考慮，原始方案提供者擁有二次報價(jià)權；最后，評選最優(yōu)方案獲得合同。這一模式的創(chuàng )新突破主要在于顛覆了傳統由政府單向提出需求的格局，引入市場(chǎng)主體主動(dòng)提案機制，拓展了政府可獲取的創(chuàng )新解決方案范圍。該模式最初用于基礎設施項目，后擴展至能源、交通、環(huán)保等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，目前已在菲律賓、印度、智利、阿根廷、哥倫比亞、南非等國家和地區被廣泛應用。與NASA模式相比，瑞士模式更進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)的創(chuàng )新主動(dòng)性，從“政府提問(wèn)—市場(chǎng)回答”發(fā)展為“市場(chǎng)提問(wèn)—政府選擇”的互動(dòng)關(guān)系。
案例三：荷蘭阿姆斯特丹“創(chuàng )業(yè)者駐留計劃”——協(xié)作共創(chuàng )型采購模式。荷蘭阿姆斯特丹的“創(chuàng )業(yè)者駐留計劃”代表了創(chuàng )新型政府采購的最新發(fā)展階段，即將競賽式選拔與深度協(xié)作開(kāi)發(fā)相結合，建立了一套完整的政府與創(chuàng )業(yè)公司協(xié)作創(chuàng )新的生態(tài)系統。其運作機制包含四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節：一是需求定義與共創(chuàng )階段，由專(zhuān)門(mén)的中介機構連接政府部門(mén)與創(chuàng )業(yè)公司，幫助重新定義挑戰；二是競爭選拔階段，將大型招標分解為不同批次，專(zhuān)門(mén)面向初創(chuàng )公司開(kāi)放；三是共同開(kāi)發(fā)階段，初創(chuàng )公司進(jìn)入5個(gè)月駐留期，與政府部門(mén)深度協(xié)作，獲得培訓、指導和資源支持；四是實(shí)施與推廣階段，市政部門(mén)獲得優(yōu)先購買(mǎi)權，初創(chuàng )公司獲得認證便于未來(lái)市場(chǎng)推廣。這一模式的創(chuàng )新價(jià)值在于從“單純競爭”轉向“競爭+協(xié)作”的混合模式，引入專(zhuān)業(yè)中介打破溝通壁壘，打造持續創(chuàng )新的生態(tài)系統而非單次采購行為。通過(guò)上述3個(gè)案例，可以清晰看到創(chuàng )新型政府采購模式的演進(jìn)邏輯，即從單純的競賽激勵（NASA模式）到市場(chǎng)主體主動(dòng)提案（瑞士模式），再到深度協(xié)作共創(chuàng )（阿姆斯特丹模式），創(chuàng )新型政府采購逐步從交易性向關(guān)系性、單向向雙向、短期向長(cháng)期轉變。筆者認為，這些創(chuàng )新模式具有以下共同特征：一是關(guān)注實(shí)際問(wèn)題解決，而非預設規格和標準；二是建立更加靈活的激勵機制，優(yōu)化風(fēng)險分擔；三是打破傳統采購的主體限制，拓展參與群體；四是注重創(chuàng )新能力培育，超越單純的產(chǎn)品服務(wù)采購。這些特征與我國當前政府采購改革的需求高度契合，為我國創(chuàng )新政府采購實(shí)踐提供了寶貴經(jīng)驗。
對我國政府采購創(chuàng )新改革的啟發(fā)
——打破慣性思維，重構政府采購理念。傳統政府采購長(cháng)期形成的固化思維模式與創(chuàng )新采購的核心理念存在顯著(zhù)差異。這些固化思維主要表現為：規格導向過(guò)分強調具體的參數標準，程序合規傾向將合規性置于效能之上，風(fēng)險規避限制了創(chuàng )新解決方案的產(chǎn)生空間。參照NASA“百年挑戰賽”的實(shí)踐，政府采購改革需要實(shí)現從規格導向轉向問(wèn)題導向，關(guān)注最終價(jià)值創(chuàng )造而非中間環(huán)節。借鑒瑞士挑戰競標制度的做法，在確保合規基礎上強化效能導向，將解決實(shí)際問(wèn)題作為評判標準。吸取阿姆斯特丹“創(chuàng )業(yè)者駐留計劃”的經(jīng)驗，通過(guò)建立科學(xué)的風(fēng)險評估和分擔機制，為創(chuàng )新預留足夠空間。這種理念重構不僅是技術(shù)層面的調整，更是政府治理思維的根本變革，將從源頭上推動(dòng)政府采購從傳統交易模式向創(chuàng )新協(xié)作模式轉型。
——引入零基預算理念，優(yōu)化資源配置。創(chuàng )新采購模式需要打破傳統資源分配方式，重新規劃采購資源投向。我國傳統政府采購往往基于增量預算模式，簡(jiǎn)單延續歷史支出模式，缺乏對既有支出結構的根本性反思。因此，筆者建議，引入零基預算理念，能夠重新審視采購需求，不以歷史支出為基礎，而是從零開(kāi)始，通過(guò)專(zhuān)業(yè)評估重新定義政府實(shí)際需求；優(yōu)化資源配置結構，打破既有利益格局，將有限的資源配置到更具創(chuàng )新潛力的領(lǐng)域和更具創(chuàng )造力的市場(chǎng)主體；建立動(dòng)態(tài)調整機制，根據實(shí)際效果不斷優(yōu)化資源配置，形成循環(huán)改進(jìn)的采購體系。在國際實(shí)踐中，無(wú)論是阿姆斯特丹模式將大型招標分解為不同批次的城市挑戰項目，還是NASA設置專(zhuān)項創(chuàng )新獎勵資金，都體現了資源分配的靈活規劃。筆者認為，零基預算理念的引入，將使政府采購決策更加理性、科學(xué)，資源配置更加優(yōu)化，有效支撐創(chuàng )新采購模式的實(shí)施。
——構建多層次的創(chuàng )新采購生態(tài)系統。創(chuàng )新采購正在從單一模式向多元復合模式發(fā)展，形成完整的生態(tài)系統。我國可以借鑒國際經(jīng)驗，構建包含多種創(chuàng )新采購模式的生態(tài)系統，并針對不同領(lǐng)域的特點(diǎn)靈活應用。對于前沿科技、環(huán)保等領(lǐng)域，可探索類(lèi)似NASA“百年挑戰賽”的競賽式采購模式，通過(guò)明確挑戰目標和獎勵機制，激發(fā)社會(huì )創(chuàng )新力量；針對基礎設施、公共服務(wù)等傳統領(lǐng)域，可借鑒瑞士挑戰競標制度，推廣主動(dòng)提案機制，鼓勵市場(chǎng)主體主動(dòng)向政府提出創(chuàng )新解決方案；對于智慧城市、社會(huì )治理等領(lǐng)域，可參考阿姆斯特丹“創(chuàng )業(yè)者駐留計劃”的經(jīng)驗，發(fā)展協(xié)作共創(chuàng )模式，建立政府與創(chuàng )新主體的深度合作機制。在生態(tài)系統構建過(guò)程中，應當注重中小企業(yè)和新型創(chuàng )新主體的參與，避免因過(guò)高的資質(zhì)門(mén)檻和交易成本排除有創(chuàng )新能力的市場(chǎng)主體，形成包容多元的創(chuàng )新采購格局。
——完善配套制度，保障創(chuàng )新采購落地。創(chuàng )新型政府采購的成功推進(jìn)離不開(kāi)相應的制度保障。借鑒國際創(chuàng )新采購的實(shí)踐經(jīng)驗，我國需要構建系統性的配套制度體系。一是建立以問(wèn)題解決效果為核心的評價(jià)體系，改變傳統以?xún)r(jià)格和規格為主的評價(jià)方式?？梢肴芷诔杀靖拍?，將產(chǎn)品或服務(wù)的長(cháng)期效益納入評價(jià)范圍，從而避免簡(jiǎn)單追求低價(jià)而忽視創(chuàng )新價(jià)值。這與NASA“百年挑戰賽”基于效果的獎勵機制相契合。二是建立更加科學(xué)的風(fēng)險分擔機制?？蓞⒄瞻⒛匪固氐つＪ街械馁Y源支持措施，設立創(chuàng )新采購風(fēng)險基金，為創(chuàng )新項目提供必要的風(fēng)險緩沖，并探索“小規模試點(diǎn)—評估—擴大應用”的漸進(jìn)式采購方式，降低一次性大規模采購的風(fēng)險。
（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）
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