——政府采購方式的比較分析與修改建議

      ■ 王周歡 

   （一）我國《政府采購法》規定的采購方式

　　我國《政府采購法》規定的主要方式包括公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、詢(xún)價(jià)和單一來(lái)源采購等方式，在多種方式中，公開(kāi)招標應當作為政府采購的主要采購方式。有關(guān)公開(kāi)招標的具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務(wù)院規定，屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府確定。并且不能以化整為零或者其他方式規避公開(kāi)招標。財政部根據《政府采購法》第二十六條第一款第六項的規定，認定競爭性磋商和框架協(xié)議采購為政府采購方式。

　　符合下列任何條件之一，可以采取邀請招標的方式：（1）具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；（2）采用公開(kāi)招標方式的費用占政府采購項目總價(jià)值的比例過(guò)大的。

　　符合下列條件之一，可以采取競爭性談判的方式：（1）招標后沒(méi)有供應商投標或者沒(méi)有合格標的或者重新招標未能成立的；（2）技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；（3）采用招標所需時(shí)間不能滿(mǎn)足用戶(hù)緊急需要的；（4）不能事先計算出價(jià)格總額的。

　　符合下列條件之一，可以采取單一來(lái)源的方式：（1）只能從唯一供應商處采購的；（2）發(fā)生了不可預見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應商處采購的；（3）必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過(guò)原合同采購金額百分之十的。

　　采購的貨物規格、標準統一、現貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購項目，可以采用詢(xún)價(jià)方式采購。

　　此外，在招標談判方面，我國《招標投標法》第四十三條規定，在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價(jià)格、投標方案等實(shí)質(zhì)性?xún)热葸M(jìn)行談判。

   （二）GPA規定的采購方式

　　GPA規定了三種采購方式：公開(kāi)招標（Open Tendering）、選擇性招標（Selective Tendering）、限制性招標（Limited Tendering） 。CPTPP規定的采購方式與GPA一致。

　　公開(kāi)招標。在公開(kāi)招標程序中，所有感興趣的供應商均可投標。由于公開(kāi)招標程序最能體現透明度要求，最能讓所有符合條件的供應商公平、公正、平等地參與競爭，GPA鼓勵參加方和采購實(shí)體采用公開(kāi)招標的方式進(jìn)行政府采購。

　　選擇性招標。選擇性招標指采購實(shí)體僅邀請合格的供應商進(jìn)行投標的采購方法。

　　限制性招標。限制性招標指采購實(shí)體選擇與一個(gè)或多個(gè)供應商進(jìn)行談判的采購方法。在限制性招標程序中，采購實(shí)體可以選擇與特定供應商簽訂政府采購合同。限制性招標是一般規則的一項例外，其使用受到嚴格限制，不得將之用于避免供應商之間的競爭的目的，也不得以歧視任何其他參加方供應商或保護國內供應商的方式使用限制性招標。GPA第13條詳細列舉了限制性招標標的適用情形。CPTPP第15.10條（限制性招標）第2款增列（f）項：“如最初合同未包括但屬招標文件內的額外建筑服務(wù)，由于未能預見(jiàn)的情況，對于完成其中所述建筑服務(wù)而成為必要。然而，如授予額外建筑服務(wù)合同的總額不得超過(guò)最初合同額的50%；”為限制性招標的情形。GPA無(wú)此項規定。

　　關(guān)于適用限制性招標程序要求，GPA、CPTPP都規定，采購實(shí)體應就有限招標授予的每一合同準備書(shū)面報告。該報告應包含采購實(shí)體的名稱(chēng)、所購貨物或服務(wù)的價(jià)值和種類(lèi)以及能夠證明有限招標的使用為合理的說(shuō)明。

　　此外，GPA第14條還專(zhuān)門(mén)規定了電子拍賣(mài)(Electronic Auction)。電子拍賣(mài)指涉及使用電子方式供供應商展示新價(jià)格或與估價(jià)標準有關(guān)的可量化的投標中非價(jià)格因素的新價(jià)值或兩者兼有，從而產(chǎn)生投標排序或重新排序的迭代過(guò)程。

　　電子拍賣(mài)的條件，采購實(shí)體應提供：（1）自動(dòng)評估方法，包括數學(xué)公式；（2）投標書(shū)中各要素任何最初評估結果；（3）與拍賣(mài)有關(guān)的任何其他相關(guān)信息。

　　此外，在談判方面GPA第12條、CPTPP第15.11規定了，參加方可規定其采購實(shí)體在下列情況下進(jìn)行談判：一是當該實(shí)體已在意向采購通知中表明其進(jìn)行談判的意向；二是就意向采購通知或招標文件中所列具體評審標準而言，任何投標書(shū)均不具明顯優(yōu)勢。

　　采購實(shí)體應保證參加談判的供應商的任何排除應依照意向采購通知或招標文件中所列評審標準進(jìn)行；談判結束時(shí)，采購實(shí)體應向參加的其他供應商提供一提交任何新的或修改投標書(shū)的共同截至期限。

   （三）比較分析與修改建議

　　我國《政府采購法》規定了五種采購方式，包括公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購和詢(xún)價(jià)，財政部又認定了競爭性磋商和框架協(xié)議采購兩種方式。而且規定公開(kāi)招標為政府采購主要方式，據統計，2020年，我國政府采購項目從采購方式來(lái)看，公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購規模分別占全國政府采購規模的79.3%、1.1%、3.2%、7.7%、1.1%和4.3%。公開(kāi)招標占主導地位，邀請招標和非招標采購比例很低。公開(kāi)招標能夠實(shí)現充分的市場(chǎng)競爭，但由于其程序較為復雜，導致采購周期較長(cháng)，效率低下，也成為采購人詬病之一。

　　在國際上，公開(kāi)招標也是政府采購的主要方式，但近年來(lái)，這種傳統的方式受到了挑戰，而非競爭性招標日益在擴展適用，主要的原因在于，公開(kāi)招標程序復雜，規則透明，不利于經(jīng)濟社會(huì )政策目標的落實(shí)。發(fā)達國家的公開(kāi)招標的比例大大下降，一般在30%以下。

　　我國正在進(jìn)行加入GPA、CPTPP的談判，面臨法律調整問(wèn)題。如何在不違背GPA、CPTPP規則的前提下，盡量避免公開(kāi)招標的適用，而更有效的適用非公開(kāi)招標。在非公開(kāi)招標中，采購程序的公開(kāi)性與競爭性的要求大幅降低，采購人有較大的自由裁量空間。這與GPA、CPTPP倡導的充分公開(kāi)競爭原則相悖，但由于公開(kāi)招標方式的局限，非公開(kāi)招標被作為完全公開(kāi)競爭的合理補充，是GPA、CPTPP制度框架所允許的。在許多國家，非競爭性招標的擴張適用往往被用于促進(jìn)本國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。

　　在我國加入GPA、CPTPP談判，面臨對外開(kāi)放政府采購市場(chǎng)的情況下，我們需要考慮公開(kāi)招標的適用條件和非公開(kāi)招標的適用情形，以較為靈活的方式適用公開(kāi)招標，確保政府采購經(jīng)濟社會(huì )政策目標得以有效實(shí)施。一是整合公開(kāi)招標和邀請招標；二是優(yōu)化招標程序，傳統的招標程序已經(jīng)受到挑戰，競爭性談判采購方式受到各國的青睞，就如GPA、CPTPP也規定招標過(guò)程的談判程序。三是進(jìn)一步明確非招標采購方式的適用情形與競爭范圍。

　　我國《政府采購法》規定的公開(kāi)招標與GPA、CPTPP相同，邀請招標與GP、CPTPPA規定的選擇性招標一樣，而競爭性談判、詢(xún)價(jià)和單一來(lái)源采購方式相當于GPA、CPTPP的限制性招標?？傮w而言，我國《政府采購法》規定了五種采購方式，財政部認定了兩種方式，但對于電子采購尚未涉及。GPA規定了三種采購方式，同時(shí)規定了電子采購方式應用的原則和要求，兩者之間存在較為明顯的差異。

　　按照GPA、CPTPP的規定，整合我國《政府采購法》有關(guān)采購方式的分類(lèi)，將公開(kāi)招標與邀請招標合并招標，根據項目實(shí)際情況確定其競爭范圍，細化單一來(lái)源的適用情形。不論招標與非招標均可根據實(shí)際情況確定競爭范圍，但應當以公開(kāi)競爭為主。

　　此外，根據我國政府采購的實(shí)踐，框架協(xié)議采購因其采購的特殊性，可以做為一種采購方式。而近年來(lái)創(chuàng )新采購在各國普遍應用，因其采購對象的特殊，難以適用傳統的采購方式，可以將其作為一種采購方式。

　　具體條文修改：

　　[采購方式]

　　《政府采購法》第二十六條修改為：政府采購采用以下方式：

　?。ㄒ唬┱袠?；

　?。ǘ└偁幮哉勁?；

　?。ㄈ┰?xún)價(jià)；

　?。ㄋ模﹦?chuàng )新合作采購；

　?。ㄎ澹﹩我粊?lái)源采購；

　?。┛蚣軈f(xié)議采購；

　?。ㄆ撸﹪鴦?wù)院政府采購監督管理部門(mén)認定的其他采購方式。

　　 [單一來(lái)源情形]

　　 符合下列情形之一的貨物、服務(wù)或工程，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購：

　?。ㄒ唬┕_(kāi)招標后，沒(méi)有滿(mǎn)足參加條件的供應商投標或者沒(méi)有合格標的，且對招標文件未作出實(shí)質(zhì)性修改的；

　?。ǘ儆谒囆g(shù)品，或保護專(zhuān)利權、著(zhù)作權等專(zhuān)有權，或因為技術(shù)原因而缺乏競爭，只能由一個(gè)特定供應商提供，并且不存在其他合理的選擇或替代對象的；

　　  (三) 必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過(guò)原合同采購金額百分之十的。

　?。ㄋ模┌l(fā)生了采購人無(wú)法預見(jiàn)的緊急情況，使用公開(kāi)招標無(wú)法及時(shí)獲得貨物或服務(wù)的；

　?。ㄎ澹┎少徣瞬少徠湮械难邪l(fā)合同所開(kāi)發(fā)出的原型產(chǎn)品或首件產(chǎn)品或服務(wù)的；

　?。┫蛟O計競賽的獲勝者進(jìn)行采購的，但組織競賽的方式應符合本法有關(guān)采購公告的要求，而且競賽的結果應由一個(gè)獨立的評審團進(jìn)行評審。

　?。ㄗ髡邽樨斦空少徚⒎▽?zhuān)家）