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　　目前，世界各國紛紛設定目標，將一定比例的公共采購預算用于研發(fā)和創(chuàng )新。比如，美國力爭在研發(fā)采購上投入至少5億美元，約占其國內生產(chǎn)總值的2.5%；韓國將5%的公共采購資源用于研發(fā)，20%用于部署創(chuàng )新解決方案。

　　在歐洲，不少?lài)覍?%至5%的公共預算用于創(chuàng )新采購，但也有一些地方政府設定了更高目標。例如，比利時(shí)根特市將10%的信息和通信技術(shù)采購預算用于研發(fā)和創(chuàng )新。此外，《擴大歐洲宣言》建議商業(yè)前采購的最低目標為3%，公共采購的最低目標為20%。

　　縱觀(guān)全球，創(chuàng )新采購在許多國家尚未成為戰略?xún)?yōu)先事項。激勵措施和能力建設結構也不足以支持公共購買(mǎi)者實(shí)施創(chuàng )新采購。但已經(jīng)確定的是，總體上處于創(chuàng )新前沿的歐盟成員國相繼制定了創(chuàng )新采購的政策框架。

　　因此，歐盟委員會(huì )認為，加強對更具戰略性的創(chuàng )新采購政策框架的投資，有助于提高歐洲經(jīng)濟的競爭力。這也成為歐盟出臺創(chuàng )新伙伴關(guān)系的原因之一。

　　創(chuàng )新伙伴關(guān)系是指歐盟公共采購指令（2014/24/EU）規定的一種相對新型的公共采購程序。只有在市場(chǎng)上沒(méi)有滿(mǎn)足公共購買(mǎi)者需求的解決方案的情況下，才能啟動(dòng)該程序。

　　流程及注意事項

　　創(chuàng )新伙伴關(guān)系的主要特征是創(chuàng )新發(fā)生在合同履行過(guò)程中。在大多數其他程序中，公共購買(mǎi)者已經(jīng)知道其將購買(mǎi)何種類(lèi)型的解決方案，即創(chuàng )新發(fā)生在簽約前階段，通常在合同結束時(shí)結束。而在創(chuàng )新伙伴關(guān)系中，公共購買(mǎi)者與潛在的最佳創(chuàng )新供應商簽訂合同。公共購買(mǎi)者需要精確描述需求，以使潛在投標人了解挑戰的性質(zhì)和范圍，并有足夠的信息來(lái)決定是否參與。供應商提供創(chuàng )新的解決方案，并確保為公共購買(mǎi)者所用。

　　創(chuàng )新伙伴關(guān)系流程分為三個(gè)階段：一是選擇階段。通過(guò)征集競爭程序，選擇一個(gè)（或多個(gè)）最合適的合作伙伴，并根據提議的最佳價(jià)格質(zhì)量比授予建立創(chuàng )新伙伴關(guān)系的合同。這一階段類(lèi)似于事先招標的限制性程序。二是研發(fā)階段。合作伙伴與公共購買(mǎi)者合作，研發(fā)新的解決方案。這一階段還可以進(jìn)一步分為幾個(gè)環(huán)節，用于概念評估、研發(fā)原型、測試性能等。在每個(gè)環(huán)節，合作伙伴的數量可以根據預先確定的標準減少。三是商業(yè)階段。合作伙伴提供最終結果，但前提是這些結果符合公共購買(mǎi)者和合作伙伴之間商定的性能水平和最高成本。

　　值得注意的是，雖然該程序被稱(chēng)為伙伴關(guān)系，參與者被稱(chēng)為合作伙伴，但其仍然是一個(gè)公共采購程序，受歐盟和世貿組織相關(guān)規則（特別是競爭、透明和非歧視的基本采購原則）的約束。

　　創(chuàng )新伙伴關(guān)系旨在允許公共購買(mǎi)者建立伙伴關(guān)系，以研發(fā)并隨后購買(mǎi)創(chuàng )新解決方案。因此，創(chuàng )新伙伴關(guān)系的構建方式必須能夠提供必要的“市場(chǎng)拉動(dòng)”。

　　同時(shí)，缺乏購買(mǎi)商業(yè)數量的最終產(chǎn)品或服務(wù)的單獨采購程序，也要求符合歐盟國家援助原則。為了確保公共購買(mǎi)者不會(huì )以阻止、限制或扭曲競爭的方式使用創(chuàng )新伙伴關(guān)系，歐盟公共采購指令特別是關(guān)于創(chuàng )新伙伴關(guān)系的第31條規定了確保創(chuàng )新伙伴關(guān)系公開(kāi)、透明、非歧視和競爭的規則。

　　因此，歐盟委員會(huì )強調，在開(kāi)展創(chuàng )新伙伴關(guān)系時(shí)應注意以下內容：一是洞察相關(guān)市場(chǎng)。建立創(chuàng )新伙伴關(guān)系的先決條件是市場(chǎng)上尚未出現創(chuàng )新解決方案。公共購買(mǎi)者需要證明其需求可行，而不局限于尋求創(chuàng )新解決方案的愿望。同時(shí)，公共購買(mǎi)者可以根據之前在市場(chǎng)咨詢(xún)中收集到的市場(chǎng)研究、不成功的采購競爭經(jīng)驗，以及會(huì )議、交流會(huì )、商業(yè)標準審查獲取有用的信息。二是注意合同通知。強制性合同通知必須包括所尋求創(chuàng )新的詳細信息，以確保所有能夠研發(fā)并隨后提供解決方案的經(jīng)濟運營(yíng)商都可以請求加入創(chuàng )新伙伴關(guān)系。三是明確用于選擇最有能力進(jìn)行研發(fā)并提供創(chuàng )新解決方案的合作伙伴的標準。例如，過(guò)去的業(yè)績(jì)、推薦人、團隊組成、設施、質(zhì)量保證體系等。四是重視合作伙伴的數量。歐盟委員會(huì )認為，與幾個(gè)合作伙伴建立創(chuàng )新合作伙伴關(guān)系，可以有效促進(jìn)競爭，探索不同的解決方案。五是由此產(chǎn)生的創(chuàng )新必須符合公共購買(mǎi)者和合作伙伴事先商定的性能水平和最高成本。六是保持供應品的價(jià)值與研發(fā)其所需的投資之間的平衡。七是重視合同履約條款。通過(guò)設置完善的合同履約條款，公共購買(mǎi)者可以監測績(jì)效質(zhì)量，確保創(chuàng )新伙伴關(guān)系所提議的解決方案的創(chuàng )新程度。如果未達到技術(shù)、運營(yíng)或經(jīng)濟績(jì)效目標，則可終止合同。如果市場(chǎng)提供了替代解決方案，且創(chuàng )新伙伴關(guān)系變得多余，則可終止合同。

　　實(shí)踐及成功要素

　　自歐盟公共采購指令引入創(chuàng )新伙伴關(guān)系以來(lái)，歐盟已先后開(kāi)展了數十個(gè)項目。從部委和公共機構到地方當局，不同類(lèi)型的公共實(shí)體都使用了這一程序。所涵蓋的需求多種多樣，涉及不同類(lèi)型的部門(mén)和行業(yè)。

　　以赫爾辛基奧林匹克體育場(chǎng)座位采購項目為例，奧林匹克體育場(chǎng)及其周?chē)慕ㄖ芊姨m《遺產(chǎn)法》的保護。芬蘭國家文物局表示，舊的木制長(cháng)椅是體育場(chǎng)建筑的重要組成部分，故新的設計必須符合建筑保護的美學(xué)要求。但市場(chǎng)研究表明，沒(méi)有解決方案可以滿(mǎn)足奧林匹克體育場(chǎng)改造項目的要求。這些要求包括座位作為體育場(chǎng)建筑的一個(gè)組成部分，并在翻新時(shí)模仿舊椅形式；基于功能設計，一些座椅應滿(mǎn)足防火的材料要求；該項目不應產(chǎn)生昂貴的油漆、防火或木縫線(xiàn)維修費用；舊木凳可以使用固定裝置（創(chuàng )新設計）。此外，該項目最初還有兩個(gè)強制性的最低要求，即帶有旋轉結構的座椅，以及座椅和靠背可以單獨拆卸。

　　2017年6月，芬蘭發(fā)布了合同通知，并附有基于建筑師計劃的初步邀請。隨后在參與階段，芬蘭選擇了一些投標人，并向被選中的候選人發(fā)出了談判邀請。在這一階段結束時(shí)，芬蘭根據以下標準選擇了3家公司作為合作伙伴：原型座椅、研發(fā)計劃和成本估算。創(chuàng )新伙伴關(guān)系始于2017年12月初，包括兩個(gè)發(fā)展階段和一個(gè)中期目標。每個(gè)階段的評估標準涉及座椅、材料、全生命周期成本、維護和價(jià)格。最后，合同簽訂于2018年12月。

　　又如，法國SNCF鐵路公司曾開(kāi)展超高速列車(chē)組和相關(guān)支持元件創(chuàng )新采購項目，旨在設計、生產(chǎn)和交付能夠在最佳成本和環(huán)境條件下以大于或等于320km/h的速度在法國和其他歐洲國家運行的列車(chē)組。該項目包括三個(gè)階段：一是研發(fā)階段，以設定的采購價(jià)格編制創(chuàng )新型超高速列車(chē)組的詳細規范；二是創(chuàng )新型超高速列車(chē)組的設計和工業(yè)化階段；三是生產(chǎn)和交付階段，涉及列車(chē)預測數量（50至200輛），以及列車(chē)運行和維護的相關(guān)支持要素。

　　法國對此進(jìn)行了一項市場(chǎng)研究，以證明市場(chǎng)上現有的解決方案無(wú)法滿(mǎn)足需求。這種可用高速鐵路車(chē)輛的全球基準使得有可能確定所設想的列車(chē)在市場(chǎng)上還不可用，并且確實(shí)需要一種創(chuàng )新的列車(chē)。

　　同時(shí)，法國在標書(shū)中明確，只有當結果符合SNCF鐵路公司與合作伙伴之間商定的業(yè)績(jì)水平和最高成本時(shí)，才能正式開(kāi)展采購。為了選出伙伴關(guān)系的獲勝者，該公司與選定的候選人進(jìn)行了談判。討論的重點(diǎn)是如何根據設計、研發(fā)和生產(chǎn)需求對報價(jià)進(jìn)行調整，以及與項目每個(gè)階段相關(guān)的知識產(chǎn)權問(wèn)題。

　　歐盟委員會(huì )認為，創(chuàng )新伙伴關(guān)系的關(guān)鍵成功因素在于以下五點(diǎn)：一是進(jìn)行良好的評估，以確定是否真的需要市場(chǎng)調研，以及知識產(chǎn)權的相關(guān)問(wèn)題。二是總體規劃和合同不同階段的預期。三是建立一個(gè)由相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家組成的多學(xué)科項目團隊，并對合同進(jìn)行長(cháng)期的指導或監督。四是與合作伙伴交流協(xié)作。五是在伙伴關(guān)系的實(shí)施階段，尊重伙伴的平等待遇和商業(yè)秘密。

　?。ü澾x自《歐盟創(chuàng )新采購指南》，由本報記者張舒慧編譯）

　　歐盟其他創(chuàng )新采購程序

　　歐盟規則的創(chuàng )新之處在于，對于要求采用特別復雜的現成解決方案（包括設計或創(chuàng )新解決方案）的公共合同，或者在技術(shù)規范無(wú)法足夠精準確定的情況下，可以使用協(xié)商程序。在前述情況下，歐盟規則給予公共購買(mǎi)者在競爭性談判程序和競爭性對話(huà)之間進(jìn)行選擇的權利。

　　兩者主要區別在于公共購買(mǎi)者對項目的清楚程度。在前一種情況下，公共購買(mǎi)者對公共采購合同的性質(zhì)和標的有更準確的了解；而在后一種情況下，還需進(jìn)一步研究。例如，當公共購買(mǎi)者知道必須在河床下修建一條雙向隧道作為公共工程合同時(shí)，通過(guò)談判進(jìn)行的競爭性程序將更加合適。談判將只集中在工程的技術(shù)方面，包括價(jià)格和質(zhì)量方面的考慮。相比之下，公共購買(mǎi)者可以利用競爭性對話(huà)來(lái)確定一座橋梁或一條（單向或雙向）隧道（在河床上或河床下）是否應作為公共工程合同或工程特許權來(lái)建造，以及是否應利用自有資金或外部資金進(jìn)行融資。

　　具體來(lái)看，在市場(chǎng)上沒(méi)有現成解決方案的情況下，競爭性談判程序為公共購買(mǎi)者授予合同提供了更大的靈活性。公共購買(mǎi)者就現有要素或條件的修改進(jìn)行談判，以研發(fā)出滿(mǎn)足技術(shù)規范所述需求的創(chuàng )新解決方案。此外，功能或性能要求、質(zhì)量方面的適當獎勵標準和其他可衡量的指標，可能是這一程序下成功創(chuàng )新的必要因素。

　　競爭性對話(huà)是一個(gè)兩輪程序，即公共購買(mǎi)者在描述性文件或合同通知中描述其需求，為候選人設定最低要求，并根據最佳性?xún)r(jià)比來(lái)確定合同授予標準。在核實(shí)候選人的選擇標準后，公共購買(mǎi)者開(kāi)始與滿(mǎn)足最低要求的參與者進(jìn)行競爭性對話(huà)。與每個(gè)候選人的談判是單獨進(jìn)行的，確保每個(gè)解決方案的保密性。這一程序的創(chuàng )新潛力在于參與者可以提出廣泛的解決方案。

　　在這種密切而徹底的協(xié)商中，候選人應該有足夠的時(shí)間獲得所有相關(guān)信息，從而為公共購買(mǎi)者提供“量身定制”的創(chuàng )新解決方案。創(chuàng )新特征可能存在于技術(shù)、財務(wù)或管理方面，或者是完全重組公共購買(mǎi)者的操作過(guò)程。一旦公共購買(mǎi)者認為競爭性對話(huà)達到了最佳階段，其余參與者將被要求提交最終標書(shū)。

　?。ň幾g/張舒慧）