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沈德能：突破政采扶持中小企業(yè)發(fā)展政策落實(shí)難的困境
2019年05月24日 09:01 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 沈德能
《政府采購法》第九條明確，政府采購應當有助于實(shí)現國家的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區和少數民族地區，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。而關(guān)于政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策，在《中小企業(yè)促進(jìn)法》和其他法規和規范性文件中也有明確的表述。為推動(dòng)這一政策的具體落實(shí)，財政部出臺了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），其明確采取預留采購份額、降低門(mén)檻、價(jià)格扣除、鼓勵聯(lián)合體投標和分包等具體措施促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，并通過(guò)政府采購計劃管理、合同管理、報告和公開(kāi)制度、信息化建設等措施保證相關(guān)政策的落實(shí)。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》，其中提出“完善政府采購支持中小企業(yè)的政策。各級政府要為中小企業(yè)開(kāi)展政府采購項下融資業(yè)務(wù)提供便利，依法及時(shí)公開(kāi)政府采購合同等信息。研究修訂政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法，采取預算預留、消除門(mén)檻、評審優(yōu)惠等手段，落實(shí)政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策。在政府采購活動(dòng)中，向專(zhuān)精特新中小企業(yè)傾斜?！痹撐募橹行∑髽I(yè)參與政府采購活動(dòng)又打了一支“強心劑”。
多年來(lái)，筆者一直關(guān)注政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策的具體落實(shí)情況。然而，據調查，這一政策的落實(shí)并不盡如人意，大多僅停留在文件上，甚至有些地區罔顧國家相關(guān)規定，自行出臺與《暫行辦法》相矛盾或沖突的規定，導致政策效果大打折扣。
相關(guān)政策落實(shí)的困境
關(guān)于預留采購份額的政策
《暫行辦法》第四條規定，負有編制部門(mén)預算職責的各部門(mén)，應當加強政府采購計劃的編制工作，制定向中小企業(yè)采購的具體方案，統籌確定本部門(mén)面向中小企業(yè)采購的項目。在滿(mǎn)足機構自身運轉和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應當預留本部門(mén)年度政府采購項目預算總額的30%以上，專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)采購，其中，預留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。
然而，實(shí)踐中，大多數預算單位在編制年度部門(mén)預算時(shí)，并沒(méi)有就這一政策作出強制性要求，也就是說(shuō)，這一政策其實(shí)并沒(méi)有很好地落實(shí)到編制部門(mén)預算中，也沒(méi)有落實(shí)到具體的采購計劃中。按照“無(wú)預算不采購”的基本原則，在編制部門(mén)預算時(shí)，未將具體的預算份額預留給中小企業(yè)或小微企業(yè)，在采購計劃中就不可能有專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)或小微企業(yè)的采購項目。編制部門(mén)預算的操作要求與政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策要求脫節，一些預算單位的部門(mén)預算編制人員甚至不知道有對中小企業(yè)預留采購預算的政策要求，預算審批部門(mén)也很少從政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策要求的角度來(lái)進(jìn)行預算審批，即使部門(mén)預算中缺少《暫行辦法》第四條規定的預算預留份額，也仍然能夠通過(guò)審批。
關(guān)于小微企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格評審扣除政策
《暫行辦法》第五條規定，對于非專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)的項目，采購人或者采購代理機構應當在招標文件或者談判文件、詢(xún)價(jià)文件中作出規定，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價(jià)格參與評審，具體扣除比例由采購人或者采購代理機構確定。
經(jīng)過(guò)每年的政府采購監督檢查和責令整改，本條是目前落實(shí)得比較好的政策措施，且多地都強調將本條寫(xiě)入具體項目的采購文件中。不過(guò)，據筆者了解，僅限于小微企業(yè)及其產(chǎn)品（含貨物、工程和服務(wù)）或者其他小微企業(yè)的貨物同時(shí)參加政府采購項目的，才能夠享受這一評審優(yōu)惠。而《暫行辦法》第二條明確，其所稱(chēng)中小企業(yè)（含中型、小型、微型企業(yè)）應當同時(shí)符合以下條件：符合中小企業(yè)劃分標準；提供本企業(yè)制造的貨物、承擔的工程或者服務(wù)，或者提供其他中小企業(yè)制造的貨物。本項所稱(chēng)貨物不包括使用大型企業(yè)注冊商標的貨物。即俗稱(chēng)的“雙小”政策。在筆者看來(lái)，這一政策的受惠范圍有必要進(jìn)一步擴大。
關(guān)于大中型企業(yè)與小微企業(yè)組成聯(lián)合體后的價(jià)格評審扣除政策
《暫行辦法》第六條規定，鼓勵大中型企業(yè)和其他自然人、法人或者其他組織與小型、微型企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加非專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)的政府采購活動(dòng)。聯(lián)合協(xié)議中約定，小型、微型企業(yè)的協(xié)議合同金額占到聯(lián)合體協(xié)議合同總金額30%以上的，可給予聯(lián)合體2%-3%的價(jià)格扣除。
遺憾的是，這一評審優(yōu)惠目前基本落空，不但沒(méi)有落實(shí)到具體的采購項目中，很多項目的采購文件甚至直接拒絕聯(lián)合體參加政府采購。
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十九條規定，采購人或者采購代理機構應當根據采購項目的實(shí)施要求，在招標公告、資格預審公告或者投標邀請書(shū)中載明是否接受聯(lián)合體投標。如未載明，不得拒絕聯(lián)合體投標。有些采購人和采購代理機構錯誤地理解并濫用該條規定，認為只要在招標公告、資格預審公告或者投標邀請書(shū)中載明拒絕聯(lián)合體投標，就能夠“合法”地對聯(lián)合體投標說(shuō)“不”。也正因此，采購實(shí)踐中拒絕聯(lián)合體投標的項目越來(lái)越多，導致《暫行辦法》第六條規定的小微企業(yè)與大中型企業(yè)組成聯(lián)合體的價(jià)格評審扣除優(yōu)惠落空。
改進(jìn)和完善的建議
第一，細化部門(mén)預算編制，強化預算審批要求。一是建議進(jìn)一步細化《政府采購法》第三十三條的規定，要求負有編制部門(mén)預算職責的部門(mén)在編制下一財政年度部門(mén)預算時(shí)，應當將該財政年度政府采購項目、資金預算以及為中小企業(yè)預留的預算份額列出，報本級財政部門(mén)匯總。二是強化審批部門(mén)對專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)采購預算份額預留的審查。部門(mén)預算審批部門(mén)應當審查部門(mén)預算編制是否落實(shí)了中小企業(yè)預留預算的要求，對不符合要求的部門(mén)預算不予審批通過(guò)，并要求重新編制。三是硬性要求未達到一定預算數額的采購項目，必須預留給中小微企業(yè)，大型企業(yè)不得參加采購。如某地財政部門(mén)就明確規定，預算金額在200萬(wàn)元以下的政府采購項目，應當專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)采購。采用公開(kāi)招標方式的，應當在招標文件中規定僅接受中小企業(yè)投標；采用邀請招標方式的，應當邀請符合相應條件的中小企業(yè)參加投標；采用競爭性談判、磋商或詢(xún)價(jià)方式的，應當確定中小企業(yè)參加談判、磋商或詢(xún)價(jià)。按本條規定實(shí)施采購，無(wú)法從中小企業(yè)獲取貨物、工程和服務(wù)的，允許大型企業(yè)參加采購活動(dòng)。
第二，完善小微企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格評審扣除的規定。一是執行“單小”政策。即調整目前 “雙小”的政策要求，只要是小微企業(yè)的產(chǎn)品參與政府采購活動(dòng)，均可執行價(jià)格評審扣除，而不管供應商是否為小微企業(yè)。這一調整將鼓勵大中型企業(yè)采用小微企業(yè)的產(chǎn)品參加政府采購，從而提高小微企業(yè)產(chǎn)品的銷(xiāo)售量和市場(chǎng)占有率。二是明確只要是小微企業(yè)的產(chǎn)品參與政府采購的，即可執行價(jià)格評審扣除，而不論投標（響應）產(chǎn)品是否全部為小微企業(yè)的產(chǎn)品。如果僅有部分投標（響應）產(chǎn)品為小微企業(yè)產(chǎn)品的，則區分大中型企業(yè)和小微企業(yè)產(chǎn)品，并對小微企業(yè)產(chǎn)品執行價(jià)格評審扣除。目前，部分地區已在這方面展開(kāi)了探索，效果也較為不錯，建議上升到政府采購政策層面，相關(guān)部門(mén)在修訂《暫行辦法》時(shí)應充分考慮這一實(shí)踐經(jīng)驗。
第三，取消大中型企業(yè)與小微企業(yè)聯(lián)合體投標的價(jià)格評審扣除政策。當前，一些采購人和采購代理機構由于對87號令第十九條存在誤讀和濫用，從而拒絕聯(lián)合體投標，并且有蔓延到非招標采購項目的可能。建議相關(guān)部門(mén)在修訂《暫行辦法》時(shí)取消大中型企業(yè)與小微企業(yè)聯(lián)合體投標的價(jià)格評審扣除政策，只對小微企業(yè)的產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格評審扣除優(yōu)惠，不管參加政府采購的供應商是否為小微企業(yè)。即大中型企業(yè)以小微企業(yè)的產(chǎn)品參加政府采購的，對小微企業(yè)產(chǎn)品執行價(jià)格評審扣除優(yōu)惠政策，從而鼓勵大中型企業(yè)直接以小微企業(yè)的產(chǎn)品參加政府采購，而不是采取組成聯(lián)合體的方式參加政府采購。這樣一來(lái)，小微企業(yè)的產(chǎn)品通過(guò)大中型企業(yè)而得以進(jìn)入政府采購市場(chǎng)，提高了其產(chǎn)品銷(xiāo)售量和市場(chǎng)占有率，也達到了政府采購促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展的目的。
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