財政部推動(dòng)PPP規范發(fā)展、陽(yáng)光運行新規解讀
2022年11月25日 09:08 來(lái)源：中國財經(jīng)報 【打印】 
業(yè)界專(zhuān)家表示，《通知》的出臺體現了提升運營(yíng)效率、鼓勵公平競爭、嚴控債務(wù)風(fēng)險的導向，有助于增強市場(chǎng)信心和預期，提升政府監管能力和服務(wù)水平，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效。同時(shí)，還能進(jìn)一步發(fā)揮PPP作為推動(dòng)全面深化改革政策工具的效力，引導優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府結合，為更好理順政府和市場(chǎng)關(guān)系、構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制提供支撐。
貫徹決策部署 助力擴大投資
今年以來(lái)，黨中央、國務(wù)院對穩定經(jīng)濟大盤(pán)和保障改善民生作出一系列重要部署。此次發(fā)布《通知》旨在貫徹落實(shí)相關(guān)決策部署，助力擴大有效投資，穩定經(jīng)濟發(fā)展基本盤(pán)。7月召開(kāi)的中央政治局工作會(huì )議強調，要堅持穩中求進(jìn)工作總基調，著(zhù)力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，宏觀(guān)政策要在擴大需求上積極作為。黨的二十大報告提出，要構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，堅持在發(fā)展中保障和改善民生。此外，今年4月召開(kāi)的中央財經(jīng)委員會(huì )第十一次會(huì )議明確，要多輪驅動(dòng)，發(fā)揮政府和市場(chǎng)、中央和地方、國有資本和社會(huì )資本多方面作用，分層分類(lèi)加強基礎設施建設，推動(dòng)PPP模式規范發(fā)展、陽(yáng)光運行，引導社會(huì )資本參與市政設施投資運營(yíng)。
“在全國上下深入學(xué)習貫徹黨的二十大精神之際，《通知》的出臺，對于推動(dòng)PPP高質(zhì)量發(fā)展，提振社會(huì )資本乃至全社會(huì )的信心，幫助我國經(jīng)濟盡早走出疫情陰霾具有重要意義?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)PPP研究中心主任胡昊說(shuō)。
經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，PPP在助力經(jīng)濟穩增長(cháng)、增進(jìn)民生福祉、推動(dòng)國家治理體系與治理能力現代化中發(fā)揮了重要作用。統計數據顯示，截至今年10月底，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP項目庫）累計入庫項目10332個(gè)、投資額16.6萬(wàn)億元；累計簽約項目8448個(gè)、投資額13.9萬(wàn)億元；累計開(kāi)工建設項目6665個(gè)、投資額11萬(wàn)億元。
做好前期論證 提升綜合效益
近年來(lái)，財政部堅持推動(dòng)PPP規范發(fā)展，不斷健全制度體系，加強風(fēng)險防控，完善管理舉措，強化信息公開(kāi)等，取得了積極成效。結合各地PPP實(shí)踐中存在的一些難點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題，《通知》從做好項目前期論證、推動(dòng)項目規范運作、嚴防隱性債務(wù)風(fēng)險、保障項目陽(yáng)光運行四方面進(jìn)一步規范PPP發(fā)展路徑。
《通知》要求，充分做好項目前期工作。地方財政部門(mén)應會(huì )同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長(cháng)期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營(yíng)內容的項目，可采用PPP模式實(shí)施；優(yōu)先實(shí)施具有強運營(yíng)屬性、長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益的項目。
“這表明我國發(fā)展PPP事業(yè)始終堅守初心，堅持政府和市場(chǎng)相結合的投資模式創(chuàng )新，響應了二十大報告堅持兩個(gè)‘毫不動(dòng)搖’，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的要求?！卑不帐∝斦dPPP中心主任周濤表示。
圍繞挖掘PPP項目潛在經(jīng)濟效益、社會(huì )效益、環(huán)境效益，《通知》首次提出在項目前期論證階段探索開(kāi)展綠色治理（ESG）評價(jià)?！斑@是非常好的嘗試，也是進(jìn)一步貫徹新發(fā)展理念的具體體現?！敝袊顿Y咨詢(xún)有限公司副總經(jīng)理譚志國認為，ESG評價(jià)在國際資本市場(chǎng)已經(jīng)獲得了廣泛應用，相對比較成熟。在PPP項目中開(kāi)展ESG評價(jià)，將引導各主體更加注重項目的社會(huì )效益、環(huán)境效益，既要算經(jīng)濟賬，又要算綜合賬，真正實(shí)現經(jīng)濟效益、社會(huì )效益、生態(tài)效益、安全效益相統一。
針對規范開(kāi)展PPP項目財政承受能力論證，《通知》延續既有政策口徑，進(jìn)一步明確省級財政部門(mén)應壓實(shí)轄內市縣財政部門(mén)財政承受能力論證責任，嚴守一般公共預算支出10%紅線(xiàn)的要求，旨在將PPP財承論證與項目實(shí)際建設緊密結合，促進(jìn)精準高效投資，保障本級財政發(fā)展更可持續?！锻ㄖ窂娬{，跨地區、跨層級PPP項目的財承論證應合理規劃和分擔支出責任，嚴禁通過(guò)“借用”未受益地區財政承受能力空間等方式，規避財政承受能力10%紅線(xiàn)約束；審慎合理預測一般公共預算支出規模和增長(cháng)率，嚴禁脫離項目實(shí)際通過(guò)“報小建大”等方式調整項目財政支出責任。
在項目庫管理方面，《通知》清晰界定了各級財政部門(mén)的管理職責，明確PPP項目庫項目要堅持“屬地管理”原則，由地方財政部門(mén)負責本級PPP項目的入庫審核、動(dòng)態(tài)調整、監督管理以及項目信息的錄入、更新、篩查等工作，并對本級入庫PPP項目的規范性以及項目信息的真實(shí)性、完整性、準確性、及時(shí)性負責。省級財政部門(mén)要對轄內項目庫項目管理負總責，切實(shí)加強項目變化審核把關(guān)，及時(shí)跟蹤項目進(jìn)展，確保履職管理到位。
值得關(guān)注的是，為了適應規范發(fā)展要求，PPP項目庫將進(jìn)一步細分為準備庫和執行庫。處于準備、采購階段的項目納入準備庫，處于執行階段的項目納入執行庫，以加強項目全生命周期預算管理、績(jì)效管理、履約管理，促進(jìn)項目執行與預算安排更加緊密。
此外，《通知》要求，地方財政部門(mén)要建立健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制，加強PPP項目入庫審核與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范工作協(xié)同和信息共享，進(jìn)一步強化項目入庫審查。
強調規范運作 夯實(shí)發(fā)展基礎
長(cháng)期以來(lái)，社會(huì )各界廣泛關(guān)注PPP項目社會(huì )資本資質(zhì)問(wèn)題?！锻ㄖ访鞔_，地市級、縣區級地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，但不得作為本級PPP項目的社會(huì )資本方。
對于存量資產(chǎn)轉讓項目運作，《通知》要求，擬采用轉讓—運營(yíng)—移交（TOT）等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)的項目，應具有長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益，嚴格履行國有資產(chǎn)評估、轉讓程序，合理確定轉讓價(jià)格。同時(shí)，TOT項目不得由本級政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會(huì )資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過(guò)將無(wú)經(jīng)營(yíng)性收益的公益性資產(chǎn)有償轉讓或者分年安排財政資金支付資產(chǎn)轉讓成本等方式虛增財政收入。這些舉措貫徹落實(shí)了國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)、擴大有效投資的相關(guān)要求，通過(guò)TOT模式引入具有先進(jìn)技術(shù)、能夠提升運營(yíng)效率的社會(huì )資本，有助于形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。
針對項目履約，《通知》強調，政府和社會(huì )資本雙方應切實(shí)增強誠信守約意識，依法依規履行合同義務(wù)，保障項目有序實(shí)施和公共服務(wù)持續穩定供給；應當依據合同約定按時(shí)足額繳納項目資本金和項目公司注冊資本，不得以任何方式抽回、挪用。此外，政府方不能“新官不理舊賬”，要帶頭誠信履約，不得以拖延竣工驗收時(shí)間、延遲績(jì)效考核等方式拖欠政府付費，影響PPP市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。
“《通知》更強調要‘真做PPP’‘做真PPP’，避免本級財政出現‘自我循環(huán)’，防止走偏變異，不僅將極大激發(fā)社會(huì )資本參與PPP的熱情，也堵住了部分‘假PPP’項目的通道。未來(lái)，PPP模式在穩投資、提效率等方面效果將更加顯著(zhù)?！弊T志國表示。
注重風(fēng)險防控 推動(dòng)陽(yáng)光運行
圍繞強化PPP風(fēng)險防控，特別是嚴防隱性債務(wù)風(fēng)險，《通知》對項目合同審核、項目執行信息復核和項目預算管理提出了要求。
PPP項目合同是約定政府方和項目公司（社會(huì )資本）權利義務(wù)的核心，做好項目合同的前置審核與監管，有助于嚴防新增隱性債務(wù)風(fēng)險、保障PPP全生命周期規范實(shí)施。針對項目合同審核，《通知》延續既有政策口徑，并明確提出“兩個(gè)嚴禁”，要求地方財政部門(mén)嚴格做好本級PPP項目合同審查工作。
具體而言，一是嚴禁在合同及相關(guān)補充協(xié)議中約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì )資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會(huì )資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款；二是嚴禁通過(guò)簽訂抽屜協(xié)議、陰陽(yáng)合同等方式規避監管。
“在市場(chǎng)上現有的投融資模式中，PPP模式是對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范最嚴格、最有效的方式之一?！弊T志國表示，強調10%的財承紅線(xiàn)、項目合同審核與項目穿透式監管，都體現了更加注重對地方政府隱性債務(wù)的防范?？梢灶A見(jiàn)，規范的PPP項目在嚴防隱性債務(wù)風(fēng)險上將更具優(yōu)勢，更能真正兼顧穩增長(cháng)與防風(fēng)險。
針對項目執行信息復核，《通知》進(jìn)一步明確，省級財政部門(mén)應組織對項目合同內容、社會(huì )資本方資格條件等進(jìn)行復核，不得將違反地方政府債務(wù)管理規定、社會(huì )資本方不符合資格條件的項目納入執行庫，也不得給未納入執行庫的項目安排財政預算?！锻ㄖ吠ㄟ^(guò)明確項目合規執行與預算安排間的關(guān)系，進(jìn)一步強化財政部門(mén)管理抓手，確保規范執行到位。
“上述要求進(jìn)一步壓實(shí)了省級財政部門(mén)職責，有助于相關(guān)主管部門(mén)注重事先審批，強化項目執行階段動(dòng)態(tài)管理，有利于控制項目風(fēng)險?！北本┲驳侣蓭熓聞?wù)所高級顧問(wèn)宋雅琴說(shuō)。
對于規范項目預算管理，《通知》明確，政府方按照PPP項目合同約定承擔的股權投資、運營(yíng)補貼等財政支出責任，以及取得的資產(chǎn)權益和特許經(jīng)營(yíng)權轉讓收入、股息等收入，均全面納入預算管理。同時(shí)，按照預算編制程序和要求，將已進(jìn)入付費期的PPP項目合同約定的年度財政支出責任納入預算，通過(guò)進(jìn)一步深化PPP項目預算管理，加強財政收支規范，強化政府履約保障。
此外，《通知》延續以信息公開(kāi)保障PPP項目陽(yáng)光運行的要求，強調地方財政部門(mén)要依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動(dòng)PPP項目全生命周期信息公開(kāi)，據實(shí)做好入庫PPP項目的財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出數據的更新，真實(shí)、完整、準確、及時(shí)反映項目實(shí)施進(jìn)展情況，客觀(guān)呈現地區財力以便利投融資決策，并主動(dòng)接受審計監督、社會(huì )監督。
記者 敖陽(yáng)利
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