財政部專(zhuān)項債券對城投轉型及PPP發(fā)展的影響淺析
2017年06月21日 09:39 來(lái)源：中國政府采購網(wǎng) 【打印】 
最近財政部預算司真的很忙，不但出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），對違規違法融資事宜進(jìn)一步強調，又專(zhuān)門(mén)針對政府購買(mǎi)服務(wù)出臺了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），上述文件對擔保、PPP、政府投資基金（產(chǎn)業(yè)基金）、政府購買(mǎi)服務(wù)中的所有違規行為進(jìn)行了全覆蓋，對地方政府違法違規舉債行為起到極大的威懾作用。
都禁止限制了，能做什么呢？財政部于2017年5月16日出臺《地方政府土地儲備專(zhuān)項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)62號文），揭開(kāi)了我國首個(gè)地方專(zhuān)項領(lǐng)域債券的面紗，62號文就土地儲備專(zhuān)項債券的含義，額度管理，預算編制及執行管理，監督使用等過(guò)個(gè)環(huán)節予以明確，同時(shí)據經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)報告，財政部正聯(lián)合交通運輸部制定《地方政府收費公路專(zhuān)項債券管理辦法（試行）》，能夠預計在不遠的將來(lái)財政部會(huì )在很多投入產(chǎn)出明晰、運營(yíng)性較強的投資領(lǐng)域聯(lián)合主管部門(mén)出臺更多專(zhuān)項債券品種，解決投資資金來(lái)源的問(wèn)題。那未來(lái)出臺的專(zhuān)項類(lèi)別債券有哪些特點(diǎn)呢？
一、專(zhuān)項類(lèi)別債券的共性特征
1、在地方政府的專(zhuān)項債務(wù)限額內。無(wú)論是出臺的土地儲備，還是收費公路及其他領(lǐng)域，債券發(fā)行不能突破專(zhuān)項債務(wù)限額。這意味著(zhù)地方不能突破債務(wù)限額無(wú)限制舉借專(zhuān)項債務(wù)，干了土地儲備，可能就不能做收費公路了，那么地方政府肯定會(huì )千方百計將有限專(zhuān)項債券資金投入到收益明顯，投資回收較快的領(lǐng)域，比如土地儲備。
2、不借助外力，能夠自求平衡。專(zhuān)項類(lèi)別債券投入的項目要能夠實(shí)現穩定的現金流收入，要能夠覆蓋專(zhuān)項債券本金及利息，不能用其他項目的收益彌補專(zhuān)項債券投入項目的損失來(lái)保證還款，不能借助公共財政預算償還，因此更多公用事業(yè)、軌道交通等領(lǐng)域會(huì )啟動(dòng)專(zhuān)項債券品種的規劃，而更多的純基礎設施投資領(lǐng)域仍需依靠新增一般債券、政府和社會(huì )資本合作等模式實(shí)施。即使地方政府想要以發(fā)行專(zhuān)項債券的方式籌集資金，也不能走以往一樣拍腦門(mén)決策，先把錢(qián)要來(lái)再研究怎么使用的路子，應該對項目的投入產(chǎn)出，盈虧平衡、潛在風(fēng)險進(jìn)行測算分析，科學(xué)決策使用專(zhuān)項債券的規模及方式。
二、專(zhuān)項類(lèi)別債券對城投轉型及PPP發(fā)展產(chǎn)生的影響
專(zhuān)項類(lèi)別債券是要對應具體項目的，那政府的項目誰(shuí)來(lái)實(shí)施其實(shí)就影響著(zhù)城投和PPP項目推出，這點(diǎn)在《2017年新增債券需求項目情況表》中就有明確的顯示，表中專(zhuān)門(mén)有管理使用單位一欄，既可以填寫(xiě)政府的相關(guān)部門(mén)事業(yè)單位，也可以填寫(xiě)本級的城投企業(yè)，所以關(guān)鍵看項目到底由誰(shuí)來(lái)實(shí)施操作。
由于專(zhuān)項類(lèi)型債券普遍具有盈利模式清晰的特點(diǎn)，這既是本級政府城投企業(yè)向往優(yōu)質(zhì)項目（符合財政部50號文件，具備市場(chǎng)化操作項目的特點(diǎn)），也是社會(huì )資本期待政府能夠推出的PPP項目，因此專(zhuān)項類(lèi)別債券的推出，引發(fā)了到底是向左走還是向右走的困惑，到底是該把項目賦予本級城投企業(yè)，助推其轉型，逐步市場(chǎng)化改造還是作為政府和社會(huì )資本合作項目尋找合適的社會(huì )資本來(lái)實(shí)施呢？
筆者認為要看專(zhuān)項債券類(lèi)別及專(zhuān)項債券資金規模而定。比如土儲專(zhuān)項債券，本身項目不體現運營(yíng)，不宜采用PPP模式操作，而按照《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜[2016]4號）文中“地方國土資源主管部門(mén)應當積極探索政府購買(mǎi)土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)?！币约啊蛾P(guān)于印發(fā)成都市政府購買(mǎi)土地儲備服務(wù)管理暫行辦法的通知》（成辦函[2017]65號）文中“可以直接委托市屬?lài)泄净騾^屬?lài)泄咀鳛槌薪又黧w操作土地儲備服務(wù)”的規定，直接將土儲中心獲得的土地儲備專(zhuān)項債券資金直接委托本級政府城投企業(yè)操作土地一級整理，對提升城投企業(yè)業(yè)務(wù)量及保持合理的土地一級整理收益有著(zhù)良好的促進(jìn)作用，鞏固城投土地整理業(yè)務(wù)的基礎。而像收費公路類(lèi)專(zhuān)項債券，其對應的項目即可在本級城投企業(yè)具備實(shí)施條件的基礎上，由本級城投企業(yè)實(shí)施，也可以將專(zhuān)項債券資金作為項目可行性缺口補貼來(lái)源或政府方出資的資本金，推出政府和社會(huì )資本合作項目，引入社會(huì )資本先進(jìn)的管理經(jīng)驗與技術(shù)，吸引民間投資。每個(gè)項目獲得專(zhuān)項債券的規模也是及其重要的，如果專(zhuān)項債券規模已經(jīng)涵蓋項目的全部投資，無(wú)需社會(huì )資本投資，那項目給予本級城投企業(yè)參與的意義更大，當然城投企業(yè)可以在項目運營(yíng)階段稀釋部分股權給有經(jīng)驗的運營(yíng)公司，提升管理能力的同時(shí)也降低了專(zhuān)項債券的償債風(fēng)險，而對于專(zhuān)項債券資金規模只能夠覆蓋部分投資或項目資本金額度時(shí)，采用城投企業(yè)市場(chǎng)化融資建設運營(yíng)或將項目包裝為PPP項目，引入社會(huì )資本參與投資及運營(yíng)都是不錯的選擇，具體看政府的最終決策了！
綜上，專(zhuān)項債券的實(shí)施可以有力地解決部分投資領(lǐng)域資金缺口的問(wèn)題，但畢竟我國還存在大量的基礎設施項目需要實(shí)施，而這些項目通常是不具備收費條件的，因此既然像土地儲備、收費公路類(lèi)項目本身具有合理的投資回報機制，因此過(guò)多的強調債務(wù)限額筆者認為意義不大，應將地方政府有限債務(wù)限額用于上述不具備收費條件的基礎設施項目，作為啟動(dòng)資金或后續運營(yíng)補貼的來(lái)源均可，撬動(dòng)PPP項目的實(shí)施，助推城投企業(yè)轉型升級。
（作者：沈陽(yáng)市于洪區投融資管理中心副主任 張宇）
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