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據經(jīng)濟觀(guān)察報了解，由于2021年監管層對專(zhuān)項債管理趨嚴，以及地方政府財政困難，地方政府在選擇投資方式時(shí)通常會(huì )按照：PPP、EPC之類(lèi)、專(zhuān)項債依次選擇。按照項目來(lái)說(shuō)，PPP用作大項目，小項目則選擇專(zhuān)項債。

4月9日，一位中部某省咨詢(xún)機構的人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示：“2021年初PPP再次興起與地方財政收支困難有關(guān)。因為專(zhuān)項債需要地方政府進(jìn)行資金匹配，變相加重了地方財政的壓力。所以地方政府會(huì )選擇支出時(shí)間更長(cháng)的PPP。其次便是政策性金融機構的支持力度加大?！?/span>

據上述咨詢(xún)機構人士了解，現在國家政策性金融機構加大對地方政府項目融資的支持力度。比如，農業(yè)開(kāi)發(fā)銀行側重于對TOT等存量項目的支持，而國家開(kāi)發(fā)銀行側重于BOT類(lèi)新項目的支持。

PPP即政府與社會(huì )資本合作，在過(guò)去的數年時(shí)間形成了一個(gè)投資額十萬(wàn)億元的市場(chǎng)。但是自2017年開(kāi)始規范以來(lái)，PPP的發(fā)展速度逐漸慢了下來(lái)。

據上述咨詢(xún)機構人士介紹，這次政策性金融機構對PPP支持是全方面的。比如在擔保方面，一般項目需要全額擔保和抵押擔保，PPP只需要增信擔保，即：項目公司的股權比例。股東方提供一定的增信擔保，當然，地方政府不提供增信擔保。

這個(gè)情況能夠維持多久還未可知。上述咨詢(xún)機構人士告訴記者，雖然情況出現好轉，但是地方政府的財政出現了極大的困難，這也意味著(zhù)財承的縮小?！皹O有可能是情況好轉了，卻沒(méi)有財承空間了”，他說(shuō)道。

財承空間

財承是指，財政承受能力論證指引。

2015年4月，財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知，提出每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%。財政承受能力論證的結論分為“通過(guò)論證”和“未通過(guò)論證”，“未通過(guò)論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

但是，在2020年的2月13日，財政部印發(fā)《中華人民共和國財政部令第103號——財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄（第十三批）的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“目錄”），在其失效的財政規范性文件目錄中，財政部關(guān)于PPP的三大文件全部在列，分別是關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》的通知。

據經(jīng)濟觀(guān)察報了解，數個(gè)省財政部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始2020年的財政決算，不少縣市的數據在決算之時(shí)數字下降的比較厲害，對于財承來(lái)說(shuō)，也意味著(zhù)分母在縮小。

一位地方政府的投融資人士表示，財承范圍的縮小后，很多縣區PPP財承部分將會(huì )超過(guò)10%。而且前述有關(guān)財承文件已經(jīng)到時(shí)間廢止后續又沒(méi)有新文件出臺，因此地方政府的相關(guān)領(lǐng)導普遍擔心財承超過(guò)上述文件規定，而被問(wèn)責。

“一些部門(mén)在考慮，是不是可以將2020年的數據剔除出去。畢竟去年由于疫情是較為特殊的一年，數據下降都很明顯，這在統計上也可以講的通”，他說(shuō)道。

但是對于2021年的財政收入預期，據上述咨詢(xún)機構人士了解地方政府普遍都有所準備?！邦A計2021年數字會(huì )比2020年好看，實(shí)際很難過(guò)?！?/span>

從財政部公布的數據來(lái)看，1-2月，隨著(zhù)經(jīng)濟持續穩定恢復，以及去年同期新冠肺炎疫情影響收入基數較低，全國財政收入恢復性增長(cháng)18.7%。

未來(lái)趨勢

對于地方政府來(lái)說(shuō)，未來(lái)的選擇不止是PPP，還有EPC\ABO等。

上述地方政府投融資人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示：“之前發(fā)的專(zhuān)項債，使用情況并不好，且由于申請倉促導致很多手續需要變更，有些甚至要被問(wèn)責，還要背負利息。另外，一些專(zhuān)項債項目因為地方政府需要配套資金導致財政壓力很大，如果進(jìn)行債貸組合，又很難操作?！?/span>

上述投融資人士所說(shuō)的債貸組合，是指專(zhuān)項債匹配部分項目資金，剩余部分則需要地方政府自身來(lái)匹配，通常這部分需要用到銀行貸款解決。但從實(shí)際情況來(lái)看，并不是很樂(lè )觀(guān)，而且這樣操作也一定程度增加了地方政府債務(wù)。

他對經(jīng)濟觀(guān)察報表示：“現在實(shí)際操作中，對于缺口比較大的項目，已經(jīng)不建議發(fā)放專(zhuān)項債。在項目建設方面提出優(yōu)先PPP，其次才是專(zhuān)項債。這也就是說(shuō)能用PPP，先把PPP的財承用完，再選擇其他方式，比如FEPC，最后選擇專(zhuān)項債。

上述地方政府投融資人士表示，現在的選擇比較多樣化，選擇ABO的比較多，有些地方政府為了避開(kāi)法律規章的規定，進(jìn)行多次嵌套，比如ABO+FEPC。ABO是授權 (Authorize)-建設(Build)-運營(yíng)(Operate)。

他對記者舉例：“現在環(huán)衛、農村污水處理都可以做特許經(jīng)營(yíng)，而且特許經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有限制本級國有企業(yè)進(jìn)入。這也意味著(zhù)只要招標完成，政策性金融機構能為其提供75%-80%的融資，剩下的20%部分可以讓國有企業(yè)來(lái)出，而國有企業(yè)20%的部分則可以由施工企業(yè)來(lái)出保證金完成?！薄氨热缧迋€(gè)橋，地方政府沒(méi)有錢(qián)?？梢韵韧ㄟ^(guò)平臺公司做個(gè)FEPC，地方政府在和國企或者融資平臺做個(gè)ABO”，上述地方政府投融資人士說(shuō)，地方政府和國企之間有多重模式可以操作。國企和施工單位，大的園區類(lèi)，賣(mài)地、賣(mài)房、賣(mài)廠(chǎng)房收入，為了投資條例不允許，地方政府中間在加一個(gè)國有企業(yè)，穿透來(lái)看，所有的一切本質(zhì)沒(méi)有改變。錢(qián)還是來(lái)自政府，不過(guò)是時(shí)間和空間都被拉長(cháng)了。而且政策性金融機構對PPP的支持力度也在加大。

據經(jīng)濟觀(guān)察報了解，農發(fā)行在幾個(gè)省較為支持存量PPP項目。一定程度上在幫助地方政府盤(pán)活存量資產(chǎn)，增加流動(dòng)性。且農發(fā)行提供的項目并不局限于污水處理等現金流較為充裕的項目，還涉及廠(chǎng)房、體育館等。比如最近某個(gè)地方將河道治理項目包裝成發(fā)電和灌溉項目，就是從農發(fā)行貸款10億元。

上述咨詢(xún)機構人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，現在地方政府普遍都緊抓政策性金融的寬松機會(huì )，對于沒(méi)有渠道融資或者現金流來(lái)源的融資平臺，地方政府給予一定的資源放到融資平臺，然后再去貸款。地方政府把一些資源放到融資平臺，增加資產(chǎn)和現金流。虧損不虧損無(wú)所謂，做大資產(chǎn)和現金流，去配合兩行的貸款發(fā)放。

上述地方政府投融資人士表示，因為換屆原因，現在在做的項目都是去年的老業(yè)務(wù)。如果遇到外地調任，業(yè)務(wù)普遍都要停3-4個(gè)月。盡管如此，他對于下半的行情，還是很樂(lè )觀(guān)。