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2015年5月，我國提出設立中國PPP融資支持基金；2016年3月，中國PPP基金公司成立；隨后，各地紛紛設立PPP引導基金。自此，我國PPP 引導基金進(jìn)入快速發(fā)展階段。PPP引導基金在提高政府資金的使用效率、帶動(dòng)社會(huì )資本參與PPP項目、促進(jìn)和規范國內PPP市場(chǎng)發(fā)展、實(shí)現PPP項目在產(chǎn)業(yè)和地區間的均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大作用。

通過(guò)對部分省份政府PPP引導基金的匯總研究，筆者發(fā)現，我國PPP引導基金總體呈現以下特征：從地區分布看，省級引導基金不斷增加，但區域差異性明顯，千億元規模的基金占基金總數比為16.67%，兩者合計占基金總額比重為58%；百億元規模的基金占基金總數比為59%, 合計占基金總額比重為41%；不及百億元規模的基金占基金總數比為25%，占基金總額比重為4%。從產(chǎn)業(yè)分布看，引導基金的投向領(lǐng)域有著(zhù)明顯差異，目前主要投入到市政工程和交通運輸領(lǐng)域，而在其他領(lǐng)域投入得比較少。為更好地發(fā)揮其作用，我國政府PPP引導基金尚需實(shí)現五方面轉變。

一是定位進(jìn)一步明晰。目前，我國的PPP基金具有引導基金和項目投資公司的雙重身份。商業(yè)性基金側重追逐項目的回報率，而公益性基金則旨在為社會(huì )資本增信。我國PPP引導基金的雙重身份，導致其在商業(yè)性和公益性之間呈現不確定的狀態(tài)，影響了基金功能的發(fā)揮。因此，PPP引導基金在設立初期就要準確定位。從我國的實(shí)際情況來(lái)看，政府PPP引導基金應界定為財政保障基金，從而為PPP項目提供財政支持，以此為基礎，再對具體模式、手段、政策等進(jìn)行整體設計。

二是增信功能進(jìn)一步增強。PPP基金可通過(guò)股權質(zhì)押和基金收益劣后兩種方式達到增信的目標。股權質(zhì)押是通過(guò)PPP基金直接投資的方式來(lái)進(jìn)行的，但其效應的發(fā)揮取決于股權價(jià)值的大小?；鹗找媪雍髣t通過(guò)規定分配項目收益時(shí)基金收益要劣后于其他社會(huì )資本，實(shí)現增信的作用，但其作用的發(fā)揮也是以項目盈利為前提的。而當前PPP項目不明晰的盈利狀況，直接影響了增信效果。

三是運行機制進(jìn)一步調整。目前PPP基金主要采用兩種管理模式，一是通過(guò)成立投資決策管理委員會(huì )并下設基金管理辦公室的方式進(jìn)行直接管理，二是通過(guò)省財政廳主管融資平臺代行出資者責任的受托管理。這兩種管理模式的實(shí)質(zhì)都是非市場(chǎng)化的，不利于基金管理主體的投資能力和開(kāi)發(fā)能力的提高，也增加了基金管理與投資中尋租行為發(fā)生的可能。為解決這些矛盾，應從權力分離設置、基金及相關(guān)決策者的考核標準、 PPP引導資金的退出等方面來(lái)完善基金運行機制。

四是扶持手段進(jìn)一步多樣化。我國政府PPP引導基金對PPP項目進(jìn)行扶持的方式，目前主要是融資支持和作為社會(huì )資本參與。但從國際PPP引導基金的實(shí)踐看，PPP基金扶持手段的選擇范圍是十分廣泛的，可通過(guò)在不同的支持方式、支持是否需要償還、支持的時(shí)機等進(jìn)行多種政策組合。從資助方式看，可選擇項目?jì)?yōu)惠貸款、部分項目招標費用給予補貼、項目擔保降低風(fēng)險等方式；從給予階段看，可根據申請階段、項目開(kāi)展過(guò)程等項目不同階段的不同需求進(jìn)行選擇；從是否需要償還來(lái)看，有需要償還、無(wú)需償還兩種差異化的選擇；從具體項目來(lái)看，可根據項目主體的不同采取差異化的方式。

五是進(jìn)一步防范潛在地方債務(wù)風(fēng)險。隨著(zhù)PPP項目的不斷發(fā)展，部分地方出現了PPP項目泛化的現象，并非所有項目都適宜采用PPP方式，因此，設立PPP引導基金更要理性，應根據效率、效益、公共利益等原則來(lái)判斷。同時(shí)，由于PPP基金相關(guān)制度還尚不完善，可能會(huì )增加地方財政風(fēng)險。如，按照《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》的規定，“政府性基金預算支出表”是需要單列的，這就意味著(zhù)基金支出將以表外融資的方式存在，而政府引導基金向其他出資人所做的收益不足或本金損失時(shí)的“保底承諾”卻沒(méi)有納入相應管理范圍，可能導致地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險的增加，應進(jìn)一步予以防范。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部）