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——在北京大學(xué)2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會(huì )上的致辭

樓繼偉  

財政部原部長(cháng)、中國財政學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)2019年11月12日 

各位來(lái)賓、女士們、先生們：

　　很高興參加“全球PPP50人論壇”第二屆年會(huì )。我今天分享的主題是《扎根中國土壤，推動(dòng)PPP行穩致遠》。

　　PPP概念是一個(gè)舶來(lái)品，強調政府和私人資本在公共和準公共領(lǐng)域的深度合作，在基礎設施建設運營(yíng)領(lǐng)域開(kāi)展比較多。事實(shí)上，關(guān)于PPP的具體實(shí)踐，我國早在20世紀80、90年代中期就已經(jīng)逐步出現。伴隨改革開(kāi)放的不斷深化，PPP發(fā)展經(jīng)歷了從試點(diǎn)到普及；從引進(jìn)外資到利用內資；從單一項目到片區綜合開(kāi)發(fā)等多維度的嬗變。梳理我國PPP模式篳路藍縷、砥礪前行的發(fā)展脈絡(luò )，可大致劃分為探索、興盛和調整三個(gè)階段。

　　一、回顧我國PPP發(fā)展歷程 

　　在2014年以前，都可以歸于PPP的探索階段。在這一階段，PPP項目主要以引資建設、特許經(jīng)營(yíng)權管理及市場(chǎng)化運營(yíng)為主要特征，以滿(mǎn)足人民群眾對基礎設施、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求為主要目的，一般采取BOT和TOT等合作方式。

　　從2014到2016年，是PPP行業(yè)的興盛時(shí)期。在2013年底召開(kāi)的全國財政工作會(huì )議期間，我向大會(huì )作了有關(guān)PPP的專(zhuān)題報告，對PPP模式進(jìn)行了推介，強調PPP模式不是簡(jiǎn)單的政府融資手段，而是一種新的國家治理措施，是政府與市場(chǎng)高度融合的治理模式創(chuàng )新，有利于轉變政府職能、深化財政體制改革，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。之后，財政部會(huì )同各相關(guān)部門(mén)，按照黨中央國務(wù)院的決策部署，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，結合中國國情，初步建立起了統一、規范、透明、高效的PPP市場(chǎng)。全國各地隨即開(kāi)展了PPP模式的廣泛實(shí)踐，同時(shí)也推動(dòng)了PPP理論體系的形成、深化和發(fā)展。在取得可喜成效的同時(shí)，重建設輕運營(yíng)、績(jì)效考核不完善、政府支出責任固化等問(wèn)題引起了社會(huì )各界的密切關(guān)注。

　　從2017至今，是PPP行業(yè)的調整階段。針對PPP發(fā)展出現的問(wèn)題，國家相繼出臺了一系列規范整頓措施，力度前所未有。在PPP監管高頻化、去杠桿常態(tài)化、經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量化的背景下，PPP項目退庫力度加大，行業(yè)風(fēng)險得到集中釋放。與此同時(shí)，PPP市場(chǎng)規模驟降，引發(fā)了社會(huì )各界的不同猜測和焦慮。

　　要消除這些困惑與糾結，我認為，需要重新審視推廣PPP的初心和現實(shí)做法，并對PPP的未來(lái)發(fā)展做一些深層次的構想和謀劃。

　　二、繼續推動(dòng)我國PPP高質(zhì)量發(fā)展的幾點(diǎn)思考 

　　當前，全球經(jīng)濟波動(dòng)加劇，國內經(jīng)濟下行壓力增大，特別是地方隱性債務(wù)風(fēng)險、財政風(fēng)險日益突出。穩步推動(dòng)PPP行業(yè)發(fā)展是我國有效應對各種風(fēng)險挑戰的必然選擇。要按照“盡力而為、量力而行”的原則和績(jì)效財政導向，為PPP模式提供更加廣闊的發(fā)展空間和運用場(chǎng)景，進(jìn)一步加大高質(zhì)量公共服務(wù)的供給力度。具體來(lái)講，應扎根中國的現實(shí)土壤，以更加廣闊的視野，更加務(wù)實(shí)的舉措，努力推進(jìn)PPP事業(yè)行穩致遠。

　?。ㄒ唬┘涌焱苿?dòng)PPP立法及相關(guān)規則改革

　　PPP立法的根本目標就是化解不確定性、降低不確定性的程度，通過(guò)法律的規范和約束，明確相關(guān)主體的權責利，使政府和社會(huì )資本的行為、風(fēng)險及收益更可預期。針對PPP項目績(jì)效評價(jià)、財政承擔能力論證、物有所值評價(jià)、項目信息披露等方面制訂相應的規范性指引，確保工作有章可循、規范透明。針對PPP模式在我國具體實(shí)踐所形成的新做法、新業(yè)態(tài)，應及時(shí)修訂完善相關(guān)的政策規定，盡量避免不合時(shí)宜的政策無(wú)意識地抑制了實(shí)踐創(chuàng )新的積極性。

　?。ǘ┓e極把握新型城鎮化帶來(lái)的歷史性機遇

　　我國的常住人口城鎮化率為59.58%，若按戶(hù)籍人口計算，城鎮化率僅為43%，還具有巨大的成長(cháng)空間，但靠政府投入遠遠難以滿(mǎn)足城鎮化發(fā)展的需要。我國一些地區大膽創(chuàng )新，積極實(shí)踐，探索出了開(kāi)發(fā)性PPP這一新型的政府和社會(huì )資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵相容的問(wèn)題。與基于單個(gè)項目的傳統PPP模式不同，開(kāi)發(fā)性PPP是基于片區整體開(kāi)發(fā)運營(yíng)的新型政社合作模式，社會(huì )資本負責提供以產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為核心的基礎設施、公共服務(wù)、招商引資和城市運營(yíng)等綜合服務(wù)，投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內與實(shí)際績(jì)效掛鉤。

　?。ㄈ┤鐣?huì )都要加強法制意識，特別是政府要帶頭遵守契約

　　PPP模式，是將第一個(gè)P（公共部分），第二個(gè)P（廣義的私人部分，也可稱(chēng)作社會(huì )主體）雙方的權利和責任，通過(guò)第三個(gè)P（合作協(xié)議），用契約確定下來(lái)。這個(gè)P是最為重要的，要考慮到前兩個(gè)P各自可能承擔的風(fēng)險，從而把控制風(fēng)險的責任確定下來(lái)；要確定雙方的監督責任，公共部門(mén)要監督社會(huì )主體的建設、運營(yíng)質(zhì)量，社會(huì )主體對公共部門(mén)應盡的責任不到位要有監督甚至訴訟渠道；要激勵社會(huì )資本穩定運營(yíng)并推動(dòng)其技術(shù)創(chuàng )新、管理創(chuàng )新，以提高運營(yíng)質(zhì)量，當然這兩者結合好并不容易；要考慮到建設和運營(yíng)過(guò)程中可能發(fā)生的場(chǎng)景變化，從而要包括常規條款和替代條款。

　　PPP條款確定之后，雙方都要嚴格遵守，特別是政府要帶頭履約。如果出現了風(fēng)險事件，雙方要共同處理，按協(xié)議明確主要責任方要做積極處理，另一方加以配合。雙方共同向社會(huì )及時(shí)披露，以引導輿論。特別是當前全社會(huì )法制意識不足，新媒體借題發(fā)揮，將問(wèn)題任意放大，積極快速引導，有利于解決問(wèn)題，更有利于培育全社會(huì )法制意識。

　?。ㄋ模┮m應中國國情，擴充思路，運用不同的PPP模式

　　PPP并非只有一種模式，各種模式也難說(shuō)哪種最好，重要的是適合于國情和各自的實(shí)際。前面已經(jīng)列舉了片區整體開(kāi)發(fā)運營(yíng)的模式，在一些地方可能適用。在另一些地方，TOT模式并不見(jiàn)得不好。在綠地和棕地開(kāi)發(fā)階段，征地拆遷難，環(huán)境治理難，甚至成為熟地之后，在建設過(guò)程中政府多部門(mén)監管不一致，都是社會(huì )資本很難解決的。政府建成項目，以TOT模式轉移給社會(huì )資本，可以較快回收資金，也節省了經(jīng)營(yíng)成本。當然在政府建設階段，要考慮好轉移運營(yíng)的需要，雙方協(xié)議的要點(diǎn)仍要符合PPP的原則。

　　還比如，公共或準公共項目收益率不足以吸引社會(huì )資金進(jìn)入，可以綁定相關(guān)商業(yè)項目經(jīng)營(yíng)，以提高收益率。例如，香港地鐵和日本國鐵私有化之后，都將部分上蓋資產(chǎn)由地鐵運營(yíng)公司管理。政府和運營(yíng)公司按約定的合同對票價(jià)調整做出管制。還有的境外城市，將街心花園連同商業(yè)設施共同委托私人機構管理，而且不給以補貼。這些在大概念上都屬于PPP。這種類(lèi)型在中國很可能變成公共設施捆綁房地產(chǎn)項目。寬馬路、大公園的規劃建設思路，西方街區式街心花園的PPP方式可能不適用。但這是一種思路，結合實(shí)際，可以挖掘類(lèi)似的案例，從而通過(guò)PPP方式，節約公共資金，動(dòng)員社會(huì )力量參與，提高服務(wù)質(zhì)量和治理能力。

　　在創(chuàng )新PPP模式時(shí)，政府部門(mén)一定要破除變相發(fā)債的思維，也要打破既得利益，將明確可持續的項目放給市場(chǎng)。企業(yè)也要加強風(fēng)險意識，有的企業(yè)以BT+F的方式進(jìn)入政府項目，帶資建設，移交時(shí)遇阻。目前中央正在針對地方政府采取糾正措施。有的企業(yè)在非洲發(fā)展，對投資對象國的過(guò)度要求可行性研究不足，采用BT+F方式，項目建成驗收合格，資金還付成問(wèn)題。在中非合作論壇第二次峰會(huì )上，習近平主席在八大行動(dòng)計劃中提出“支持中國企業(yè)以投建營(yíng)一體化等模式參與非洲基礎設施建設”，就是針對上市情況提出的整改措施，實(shí)際上與PPP是相通的。

　?。ㄎ澹┲?zhù)力拉通PPP產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈條

　　一方面，要鼓勵發(fā)展相關(guān)的金融服務(wù)?，F有的金融機構仍習慣于傳統的思維范式，基于政府信用或實(shí)物擔保進(jìn)行融資放貸，導致一些本來(lái)現金流順暢的PPP項目產(chǎn)生額外成本甚至財務(wù)風(fēng)險。另外，我國金融服務(wù)表現出覆蓋面不足、產(chǎn)品結構不合理、服務(wù)效率較低等問(wèn)題，需要著(zhù)力推動(dòng)金融產(chǎn)品與服務(wù)方式的創(chuàng )新，進(jìn)一步加強與PPP發(fā)展相適用的金融服務(wù)能力建設。另一方面，應積極推動(dòng)PPP項目資產(chǎn)證券化。為解決PPP項目合作周期長(cháng)和融資周期相對較短之間矛盾，應根據PPP項目資產(chǎn)證券化所需條件，建立完善的PPP項目資產(chǎn)評估和信用評級機制，分類(lèi)推進(jìn)PPP資產(chǎn)證券化，并大力發(fā)展規范的PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)平臺，為提高PPP項目資產(chǎn)的流動(dòng)性創(chuàng )造條件并提供更加公平合理的定價(jià)機制，進(jìn)一步穩定社會(huì )資本對PPP項目未來(lái)收益的良好預期。

　　產(chǎn)業(yè)的發(fā)展如果缺乏理論支撐和政策指引，往往難以行穩致遠，政府和社會(huì )資本合作同樣如此。由于我們之前的理論準備不夠充分、政策體系不夠完備、實(shí)踐經(jīng)驗不夠豐富，導致PPP事業(yè)在中國的發(fā)展出現了一定波折。但從歷史的邏輯來(lái)看，這未必是一件壞事。今天我們相聚北大，各抒己見(jiàn)，有利于更好地統一思想、提高認識，凝聚起推動(dòng)中國PPP事業(yè)蓬勃發(fā)展的強大合力。

　　最后，祝愿本次年會(huì )取得圓滿(mǎn)成功。