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高水平開(kāi)放與封關(guān)運作下的海南自貿港政府采購制度創(chuàng )新研究（一）
2025年09月23日 10:49 來(lái)源：中財培 【打印】 
■ 宋 軍
一、我國對外開(kāi)放的必然性與政策脈絡(luò )
在世界百年未有之大變局與中華民族偉大復興戰略全局交織的背景下，中國選擇以更高水平開(kāi)放應對全球化逆流，既是歷史邏輯的延續，也是發(fā)展現實(shí)的必然選擇。黨的二十大報告明確提出“推進(jìn)高水平對外開(kāi)放”，這一戰略部署深刻體現了黨中央對“開(kāi)放是國家繁榮發(fā)展的必由之路”的規律性認識。作為開(kāi)放型經(jīng)濟新體制的“試驗田”，自由貿易試驗區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自貿區”）的探索歷程，正是這一戰略的生動(dòng)實(shí)踐。
（一）高水平開(kāi)放的必然性
1.“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰略?xún)群?span lang="EN-US">
2020年5月，黨中央首次提出“加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。這一理論的核心在于：
國內大循環(huán)：通過(guò)供給側結構性改革釋放內需潛力，2021年最終消費支出對GDP增長(cháng)貢獻率達65.4%。①
國際循環(huán)：依托高水平開(kāi)放提升全球資源配置能力，2022年我國貨物貿易進(jìn)出口總值42.07萬(wàn)億元，連續6年保持世界第一貨物貿易國地位。②
這一理論突破了傳統“出口導向型”發(fā)展模式的局限，回應了全球價(jià)值鏈重構的挑戰。世界銀行《2020年全球貿易報告》指出，2018—2020年全球貿易保護措施數量增長(cháng)37%，WTO在其報告中經(jīng)常強調，受貿易限制措施影響的進(jìn)口商品貿易額達到了歷史高位，而中國同期新增自貿伙伴23個(gè)，RCEP生效后覆蓋全球30%的GDP，③凸顯了“以開(kāi)放紓解外部壓力”的戰略智慧。
2.百年變局下的開(kāi)放突圍
當前國際形勢呈現三大特征：
（1）全球化退潮：世貿組織最新監測顯示，成員所采取的進(jìn)口限制措施顯著(zhù)增多，2024年已生效措施預計影響2.3萬(wàn)億美元進(jìn)口，占全球進(jìn)口總額的9.7%，為2020年以來(lái)的最高水平。④
（2）技術(shù)封鎖加?。好绹鴮θA技術(shù)出口管制實(shí)體清單企業(yè)超600家（美國BIS數據，截至2023年）。
（3）規則競爭白熱化：CPTPP、DEPA等新一代經(jīng)貿規則將中國排除在外。
在此背景下，黨中央提出“高水平開(kāi)放”，本質(zhì)是通過(guò)制度型開(kāi)放破解“規則圍堵”。2018年，就是在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì )開(kāi)幕式上，習近平總書(shū)記指出“中國開(kāi)放的大門(mén)不會(huì )關(guān)閉，只會(huì )越開(kāi)越大”，這一論斷揭示了開(kāi)放與改革的深層互動(dòng)關(guān)系。
（二）自貿區是高水平開(kāi)放的“壓力測試區”
1.從“政策洼地”到“制度高地”
自貿區的國際定義（WTO,2015）強調“境內關(guān)外”特殊監管，而中國自貿區特色在于：
（1）功能拓展。從貿易便利化，即2013年上海自貿區首推“負面清單”，外資準入限制由190項減至2023年的27項到制度創(chuàng )新的海南自貿港“零關(guān)稅”清單管理。⑤
（2）空間擴容。從2013年上海單點(diǎn)突破到2023年全國22個(gè)自貿區覆蓋東西部。⑥
2.發(fā)展階段與關(guān)鍵突破
1.0階段（2013-2018）：以上海為起點(diǎn)，聚焦投資貿易便利化，形成“證照分離”等156項試點(diǎn)經(jīng)驗（國務(wù)院自貿區部際聯(lián)席會(huì )議報告）；
2.0階段（2019-2022）：增設海南自貿港，探索“跨境服務(wù)貿易負面清單”（2021版僅70條，較全國版壓減26%）；
3.0階段（2023至今）：對接CPTPP規則，試點(diǎn)數據跨境流動(dòng)“白名單”，如北京自貿區允許跨國公司數據“分級分類(lèi)”出境。⑦
從“摸著(zhù)石頭過(guò)河”到“頂層設計引領(lǐng)”，自貿區的演進(jìn)軌跡折射出中國開(kāi)放邏輯的嬗變。在這一進(jìn)程中，海南自貿港因“全島封關(guān)”的特殊性，成為檢驗政府采購制度能否兼容“開(kāi)放”與“安全”和既能促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)與符合國際慣例的絕佳樣本。
二、海南的開(kāi)放歷程
如果說(shuō)中國自貿區的整體發(fā)展呈現“由點(diǎn)到面”的擴散邏輯，那么海南的開(kāi)放歷程則獨具“由面到體”的升維特征。從1988年建省辦經(jīng)濟特區時(shí)的探索，到2020年《海南自由貿易港建設總體方案》發(fā)布后的“制度型開(kāi)放”，海南用30余年完成了一次質(zhì)的跨越。這一進(jìn)程既體現了國家戰略的迭代升級，也折射出全球化背景下島嶼經(jīng)濟體的轉型路徑。
（一）三個(gè)階段與關(guān)鍵躍遷
1.經(jīng)濟特區探索期（1988-2009）
（1）起點(diǎn)。1988年4月，七屆全國人大一次會(huì )議批準海南建省并設立經(jīng)濟特區，成為全國最大經(jīng)濟特區，其面積為3.54萬(wàn)平方公里。
（2）嘗試。2000年首創(chuàng )實(shí)施“落地簽證”、2003年第三、四、五航權開(kāi)放等政策，但受制于產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，海南省1990—2009年平均增速9.8%，同期全國10.4%，GDP增速長(cháng)期低于全國平均水平。⑧
2.國際旅游島建設期（2010-2017）
（1）戰略升級。2010年1月，國務(wù)院批復《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見(jiàn)》，賦予免稅購物、郵輪游艇等政策。
（2）成效與局限。離島免稅政策顯著(zhù)促進(jìn)了海南旅游業(yè)的繁榮，旅游總收入從2011年的約324億元增長(cháng)至2017年的812億元（海南省統計局，2018）。然而，同期經(jīng)濟增長(cháng)對房地產(chǎn)投資的依賴(lài)程度居高不下，2017年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占固定資產(chǎn)投資的比重高達49.8%（海南省統計局，2018），凸顯了經(jīng)濟結構單一化的潛在風(fēng)險，這一現象與2009年時(shí)房地產(chǎn)依賴(lài)癥所引發(fā)的制造業(yè)萎縮等結構性問(wèn)題
2012年至2021年，海南接待國內外游客量從3320.37萬(wàn)人次上升到8100萬(wàn)人次，旅游總收入從379億元上升到1384.3億元，離島免稅銷(xiāo)售額從23.67億元上升到601.7億元。⑨
3.自貿港轉型期（2018至今）
（1）里程碑事件。2018年4月，習近平總書(shū)記宣布支持海南全島建設自由貿易試驗區；2020年6月，《海南自由貿易港建設總體方案》發(fā)布，提出“2025年前全島封關(guān)運作”；2023年6月，全國人大常委會(huì )通過(guò)《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海南自由貿易港法》），賦予省級立法權。
（2）核心突破。貨物貿易：2023年“零關(guān)稅”政策項下進(jìn)口貨值超170億元。免稅30.8億元。⑩服務(wù)貿易：跨境服務(wù)貿易負面清單縮減至70項，比全國版少26項（商務(wù)部2023年報告）。
（二）自由貿易港的內涵、特點(diǎn)與演進(jìn)
在探討海南自貿港的制度創(chuàng )新時(shí)，我們首先需要理解其基石——自由貿易區（Free Trade Zone, FTZ）的概念。經(jīng)濟特區是“招商引資的優(yōu)惠窗口”，而自由貿易區則是“制度創(chuàng )新的綜合試驗田”。
1.什么是自由貿易區
自由貿易區是指在一國境內關(guān)外，劃出特定的區域，賦予其特殊的稅收、監管和貿易政策，實(shí)現貨物、資金、人員等要素的自由流動(dòng)，從而促進(jìn)貿易和投資便利化、自由化的特定區域。
（1）“境內關(guān)外”。這是其靈魂所在。雖然地理上在中國境內，但在海關(guān)監管上被視為“境外”。貨物從海外進(jìn)入自貿區，不征收關(guān)稅；只有貨物從自貿區進(jìn)入國內非自貿區（俗稱(chēng)“境內其他區域”）時(shí)，才需照章納稅。這就像在機場(chǎng)的國際候機區，你可以購買(mǎi)免稅商品，但一旦帶入國內，就需要申報。
（2）“試驗田”。它的核心使命不是單純追求經(jīng)濟總量的增長(cháng)，而是進(jìn)行制度創(chuàng )新的壓力測試。在這里試點(diǎn)成功的改革經(jīng)驗，未來(lái)可以復制推廣到全國，為整個(gè)國家的開(kāi)放型經(jīng)濟新體制探路。
2.自由貿易區的主要特點(diǎn)
與傳統的經(jīng)濟園區相比，自貿區呈現出鮮明的現代開(kāi)放經(jīng)濟特征：
（1）貿易自由化。這是最基本的特點(diǎn)。通過(guò)“一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)管住”的監管模式，極大簡(jiǎn)化了通關(guān)手續，縮短了時(shí)間，降低了國際貿易的成本。
（2）投資便利化。普遍采用“負面清單”管理模式。即規定“哪些領(lǐng)域或行業(yè)禁止或限制投資”，清單之外的領(lǐng)域則充分開(kāi)放。這顛覆了傳統的“正面清單”審批制，極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力，體現了“法無(wú)禁止即可為”的理念。
（3）金融開(kāi)放化。探索資本項目可兌換、跨境投融資便利化等金融改革。允許企業(yè)開(kāi)設跨境雙向人民幣資金池，為跨國企業(yè)的資金調度提供了極大便利。
（4）政府服務(wù)化。大力推行“放管服”改革。從過(guò)去的“重審批”轉向“重事中事后監管”，致力于打造國際化、法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。
（5）管理法制化。許多自貿區都通過(guò)國家授權或地方立法，擁有特殊的法律制度環(huán)境，以確保各項改革于法有據，穩定投資者的長(cháng)期預期。
3.自由貿易區與經(jīng)濟特區（Special Economic Zone SEZ）的根本區別
雖然自貿區和經(jīng)濟特區（如早期的深圳、珠海等）都是國家開(kāi)放的“先鋒”，但二者誕生于不同的時(shí)代背景，肩負著(zhù)不同的歷史使命，存在本質(zhì)上的代際升級。
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特征維度 |
經(jīng)濟特區 |
自由貿易區 |
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核心目標 |
吸引外資，擴大出口，促進(jìn)就業(yè)，追求經(jīng)濟總量的快速增長(cháng)。 |
測試制度，對接規則，構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制，追求制度創(chuàng )新。 |
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政策核心 |
“政策洼地”：依靠稅收減免、土地優(yōu)惠、勞動(dòng)力成本等政策性紅利吸引企業(yè)。 |
“制度高地”：依靠貿易便利、投資自由、金融開(kāi)放、法治保障等制度性紅利吸引企業(yè)。 |
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開(kāi)放領(lǐng)域 |
主要集中在制造業(yè)和加工貿易。 |
覆蓋貨物貿易、服務(wù)貿易、金融、科技創(chuàng )新等全方位領(lǐng)域。 |
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管理模式 |
“正面清單”管理，規定企業(yè)“可以做什么”，審批環(huán)節多。 |
“負面清單”管理，規定企業(yè)“不能做什么”，準入門(mén)檻大幅降低。 |
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政府角色 |
“管理者”，主導經(jīng)濟發(fā)展方向，干預相對較多。 |
“服務(wù)者”，重在制定規則、維護公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。 |
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地理范圍 |
通常是一個(gè)城市或城市的一部分（如深圳、廈門(mén)）。 |
可以是一個(gè)港口、一個(gè)園區，也可以是一個(gè)完整的?。ㄈ缟虾Ｗ再Q區臨港新片區、整個(gè)海南島）。 |
經(jīng)濟特區好比一個(gè)“優(yōu)惠大賣(mài)場(chǎng)”，商家因為這里租金低、折扣多（政策優(yōu)惠）而入駐；而自由貿易區則像一個(gè)“創(chuàng )新實(shí)驗室”，商家來(lái)這里是因為這里實(shí)驗設備頂尖、規則清晰透明、可以嘗試最新的技術(shù)和方法（制度創(chuàng )新），從而能研發(fā)出更具競爭力的產(chǎn)品。
從經(jīng)濟特區到自由貿易區，再到海南自由貿易港，中國對外開(kāi)放的邏輯一脈相承，但不斷深化。其路徑是從政策性的“讓利”轉向制度性的“創(chuàng )新”，從要素的開(kāi)放轉向規則的開(kāi)放。理解這一點(diǎn)，我們就能明白，海南自貿港的封關(guān)運作和政府采購制度改革，絕不僅僅是地理空間的隔離或采購規則的簡(jiǎn)單調整，而是一場(chǎng)旨在對標全球最高水平經(jīng)貿規則、構建新時(shí)代中國開(kāi)放新標桿的深度制度革命。
（三）海南獨特的定位與區位優(yōu)勢
1.海南自貿港在我國自貿區體系中的獨特性
我國已形成了由22個(gè)自貿區組成的“雁陣”格局。在這支隊伍中，海南自由貿易港絕非僅僅是數量的簡(jiǎn)單增加，而是一個(gè)在戰略定位、地理空間、治理模式和發(fā)展愿景上都獨一無(wú)二的存在。其獨特性，可以概括為“四大之最”和“一次整體飛躍”，這決定了它在中國開(kāi)放版圖中不可替代的試驗田和先鋒角色。
（1）戰略層級之“最”。
海南自貿港的獨特性，首先體現在其頂格的國家戰略定位上。
“最高水平開(kāi)放形態(tài)”：黨中央明確指出，海南自貿港的建設要對標國際最高水平的開(kāi)放政策，打造成為引領(lǐng)我國新時(shí)代對外開(kāi)放的鮮明旗幟和重要開(kāi)放門(mén)戶(hù)。這一定位遠超其他自貿區“探索可復制推廣經(jīng)驗”的初始目標，其使命是直接進(jìn)行壓力測試和制度型開(kāi)放的全面實(shí)踐，為全國層面的開(kāi)放闖出一條新路。
立法保障與自主權：2021年6月，《中華人民共和國海南自由貿易港法》頒布施行，這是國家層面首次專(zhuān)門(mén)為單個(gè)省份或自貿區立法。該法以法律形式固化了自貿港的各項制度安排，并賦予海南更大的改革自主權，例如允許其在涉及改革事項方面調整適用法律和行政法規。這種“先立法、后改革”的模式，為各項創(chuàng )新提供了堅實(shí)的法治基石，這是其他自貿區所不具備的頂層設計優(yōu)勢。
（1）地理空間之“最”。海南自貿港的物理尺度，為其開(kāi)展綜合性、系統性制度創(chuàng )新提供了無(wú)與倫比的舞臺。
全域性：海南自貿港是全國唯一一個(gè)實(shí)現全島建設的自貿港，陸地總面積達3.54多萬(wàn)平方公里，是香港的32倍、新加坡的49倍。這意味著(zhù)其試驗不是在一個(gè)園區、一個(gè)港口或一個(gè)城市片區進(jìn)行，而是在一個(gè)相當于我國臺灣省或海南省本島規模的完整地理單元上全面鋪開(kāi)。這種“全島封關(guān)”模式，能夠測試一項政策在城鄉差異、產(chǎn)業(yè)差異巨大的廣闊地域內的適應性和有效性，其得出的經(jīng)驗更具普適性和參考價(jià)值。
海洋性：海南不僅是陸地大省，更是海洋大省，其管轄的南海海域面積約200萬(wàn)平方公里，擁有豐富的海洋資源。這使其自貿港政策天然地與“海洋強國”戰略緊密結合。其獨特性在于可以探索面向海洋經(jīng)濟（如深?？萍?、海洋牧場(chǎng)、海上補給、海事服務(wù)）的特殊開(kāi)放政策，這是深居內陸或沿海岸線(xiàn)布局的其他自貿區無(wú)法比擬的天然優(yōu)勢。
（3）試驗基礎之“最”。海南的發(fā)展路徑，在中國改革開(kāi)放史上獨具特色。
海南是我國唯一一個(gè)由省級經(jīng)濟特區整體升級為自由貿易港的地區。1988年，海南成為我國最年輕的省，建省并成為全國最大的經(jīng)濟特區，經(jīng)歷了三十多年的探索、挫折與發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗與教訓。這次升級，不是另起爐灶，而是在經(jīng)濟特區“大膽試、大膽闖”的精神內核上，進(jìn)行的一次全方位、深層次、根本性的制度迭代。它要解決的是經(jīng)濟特區時(shí)代未能徹底解決的產(chǎn)業(yè)結構單一（如過(guò)去對房地產(chǎn)的依賴(lài)）、市場(chǎng)體系不夠完善等深層次問(wèn)題。
“一張白紙”與“系統重裝”：與其他在成熟都市圈內劃設的自貿區（如上海、北京）不同，海南原有的產(chǎn)業(yè)基礎和制度路徑依賴(lài)相對較弱，這反而成為一種優(yōu)勢。它更像是在一塊面積巨大的“畫(huà)布”上進(jìn)行頂層設計和“系統重裝”，阻力相對較小，更容易打破利益固化的藩籬，建立起一套全新的、與國際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟規則和政府治理體系。
（4）管轄規模之“最”。截至2023年末，海南省常住人口約1043萬(wàn)人。這個(gè)數字使其成為我國所有自貿區中覆蓋人口最多的一個(gè)。
綜合性社會(huì )試驗：超過(guò)千萬(wàn)的人口規模意味著(zhù)海南自貿港的改革試驗不是在一個(gè)人為打造的、單一的“產(chǎn)業(yè)飛地”或“精英社區”中進(jìn)行，而是要面對一個(gè)包含城市與農村、本土居民與外來(lái)移民、傳統產(chǎn)業(yè)與現代服務(wù)業(yè)并存的復雜、真實(shí)、完整的社會(huì )系統。任何一項政策，無(wú)論是教育、醫療、稅收還是社保，都需要考慮其對廣大民生的影響。這使得海南的制度創(chuàng )新必須兼顧效率與公平、開(kāi)放與穩定，其成功經(jīng)驗對于推動(dòng)全國范圍內的社會(huì )治理現代化具有極強的示范意義。
人才集聚的新高地：龐大的人口基數既是挑戰也是潛力。隨著(zhù)自貿港政策的落地，特別是個(gè)人所得稅最高15%的優(yōu)惠稅率，海南正致力于吸引國內外頂尖人才。其獨特性在于，它不僅要吸引資本和技術(shù)，更要構建一個(gè)能留住千萬(wàn)級人口、并能讓他們安居樂(lè )業(yè)的高質(zhì)量生活環(huán)境和社會(huì )服務(wù)體系，打造一個(gè)真正的“人才特區”。
2.海南省獨特的區位優(yōu)勢
海南自由貿易港的建設，不僅源于國家政策的頂層設計，更深深植根于其得天獨厚、無(wú)可替代的地理區位優(yōu)勢。這份優(yōu)勢，使其成為我國面向太平洋和印度洋的重要門(mén)戶(hù)，并在國內國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局中，扮演著(zhù)連接內外的“戰略支點(diǎn)”角色。其獨特性主要體現在以下兩個(gè)層面：
（1）外向輻射的橋頭堡。海南島地處中國的最南端，這一地理坐標賦予了它一項獨一無(wú)二的標簽——中國唯一的“熱帶自貿港”。這絕非僅僅是一個(gè)氣候標簽，更是一個(gè)經(jīng)濟與地緣戰略的核心優(yōu)勢。
一是地處全球貿易黃金通道的咽喉。海南島毗鄰全球最繁忙的國際水上航道之一——南海航運大通道。它距連接太平洋與印度洋的馬六甲海峽僅約1000海里，是國際航運船只前往東亞港口的重要必經(jīng)之地。這意味著(zhù)?？亢Ｄ细劭诘拇翱梢詷O低成本地接入全球主干航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )，為海南建設國際航運樞紐提供了無(wú)可比擬的先天條件。二是“泛南海經(jīng)濟圈”的核心樞紐。根據中國南海研究院等權威機構的分析，海南正位于設想中的“泛南海經(jīng)濟圈”的中心位置。這個(gè)經(jīng)濟圈涵蓋東盟十國及中國南部地區，擁有全球近三分之一的人口和巨大的經(jīng)濟增長(cháng)潛力。海南作為這一區域的地理中心，天然地成為匯聚物流、資金流、信息流的樞紐。它可以利用《區域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）帶來(lái)的紅利，在跨境電商、熱帶農業(yè)、海洋旅游、航空物流等領(lǐng)域與東盟國家開(kāi)展深度合作，從“地理中心”邁向“經(jīng)濟合作中心”。
三是戰略資源的守護與開(kāi)發(fā)基地。廣闊的南海蘊藏著(zhù)豐富的漁業(yè)、油氣和礦產(chǎn)資源。海南作為管轄南海200多萬(wàn)平方公里海域的省份，其自貿港政策可以為海洋資源的和平開(kāi)發(fā)與利用提供國際合作新平臺，例如設立國際性的海洋科技合作中心、船舶補給基地和生態(tài)環(huán)保示范區，將區位優(yōu)勢轉化為實(shí)實(shí)在在的發(fā)展優(yōu)勢。
（2）內向聯(lián)動(dòng)的發(fā)展引擎。海南的區位優(yōu)勢不僅是向外的，也是對內的。它背靠中國最具經(jīng)濟活力的區域之一——粵港澳大灣區（GBA），這為其發(fā)展提供了強大的腹地支撐和市場(chǎng)動(dòng)能。
一是毗鄰世界級經(jīng)濟引擎?；浉郯拇鬄硡^總面積5.6萬(wàn)平方公里，總人口超過(guò)8600萬(wàn)，2023年經(jīng)濟總量已突破14萬(wàn)億元人民幣，其規?？氨纫粋€(gè)世界級發(fā)達經(jīng)濟體。這個(gè)大灣區是中國開(kāi)放程度最高、經(jīng)濟活力最強、創(chuàng )新能力最突出的區域之一，擁有香港、廣州、深圳三個(gè)全球一線(xiàn)城市。二是優(yōu)勢互補，協(xié)同發(fā)展。海南與粵港澳大灣區的關(guān)系，絕非簡(jiǎn)單的競爭，而是高度的互補與協(xié)同。功能互補?；浉郯拇鬄硡^的優(yōu)勢在于金融、科技、高端制造和成熟的現代服務(wù)業(yè)，但面臨土地、人力成本上升和環(huán)境承載壓力的挑戰。而海南擁有廣闊的空間、優(yōu)美的自然環(huán)境、獨特的稅收優(yōu)惠政策和建設國際旅游消費中心的國家定位。產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。大灣區可以作為海南的“前店”，提供融資、研發(fā)、設計和專(zhuān)業(yè)服務(wù)；海南則可以成為大灣區的“后廠(chǎng)”和“花園”，承接其消費外溢、產(chǎn)業(yè)外擴和人才休憩的需求。例如，大灣區的高科技企業(yè)可以在海南設立研發(fā)中心以享受稅收優(yōu)惠；港澳的金融機構可以在海南開(kāi)展跨境資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，服務(wù)離岸貿易；大灣區的居民可以將海南作為首選的高品質(zhì)旅游度假目的地。三是便捷的交通連接。隨著(zhù)瓊州海峽港航一體化的推進(jìn)和未來(lái)跨海通道的規劃，海南與粵港澳大灣區的物理連接將更加便捷高效，進(jìn)一步加速人流、物流、資金流的雙向流動(dòng)，使“海南+大灣區”形成一個(gè)強強聯(lián)合的黃金組合。
海南的區位優(yōu)勢是雙向的、立體的。它一手向外，緊緊抓住了中國與東盟乃至全球經(jīng)貿往來(lái)最核心的航道與市場(chǎng)；另一手向內，深度聯(lián)動(dòng)中國最具活力的經(jīng)濟增長(cháng)極。這種既當“樞紐”又當“腹地”的獨特地位，使其成為國內國際雙循環(huán)戰略中最為關(guān)鍵的“交匯點(diǎn)”。國家在海南建設自貿港，正是要最大限度地激活這一區位潛能，將其從地理上的“前沿”真正打造為經(jīng)濟和政治層面的“前沿”，為中國的高水平開(kāi)放樹(shù)立一個(gè)新的標桿。
3.對標國際的差異化優(yōu)勢
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維度 |
海南自貿港 |
香港 |
新加坡 |
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稅收制度 |
企業(yè)所得稅15%（鼓勵類(lèi)產(chǎn)業(yè)）。 |
16.5%標準稅率。 |
17%標準稅率。
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產(chǎn)業(yè)空間 |
陸地面積3.54萬(wàn)平方公里。 |
陸地面積1114平方公里。 |
陸地面積733平方公里。 |
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政策縱深 |
可試驗農業(yè)、航天等全產(chǎn)業(yè)鏈政策。 |
以金融、貿易為主。 |
聚焦電子、化工等高端制造 。 |
三、政府采購制度的全球化背景
海南自貿港的政府采購制度創(chuàng )新，并非在一片孤島上進(jìn)行，而是置身于全球政府采購規則加速演進(jìn)與重構的宏大背景之下。理解從WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）到《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）的規則變遷，以及中國在其中面臨的機遇與挑戰，是精準定位海南改革方向與尺度的理論前提。
（一）從GPA到CPTPP
全球政府采購規則正經(jīng)歷從“邊境上”的開(kāi)放向“邊境后”的規則深度融合的深刻變革。
1.GPA基于非歧視和透明度的“傳統框架”
（1）核心原則。WTO框架下的GPA是其核心原則是國民待遇和非歧視，要求締約方在政府采購中對外國產(chǎn)品、服務(wù)和供應商給予不低于本國和任何其他締約方的待遇。其核心要求是程序透明，覆蓋采購的全過(guò)程。
（2）局限性。GPA是一個(gè)諸邊協(xié)定，僅對加入的成員有約束力。其覆蓋范圍通過(guò)成員間雙邊談判確定，存在“出價(jià)”與“要價(jià)”的漫長(cháng)過(guò)程。更重要的是，它主要規制采購過(guò)程的“公平性”，而對競爭中性、國有企業(yè)行為、環(huán)境保護等“邊境后”議題涉及較少。
2.CPTPP是“高標準規則”
（1）核心進(jìn)階。CPTPP的政府采購章節（第15章）代表了新一代規則，在GPA基礎上實(shí)現了顯著(zhù)升級：一是更廣的覆蓋范圍。要求各方采用負面清單模式列出例外領(lǐng)域，這意味著(zhù)“未禁止即開(kāi)放”，開(kāi)放度顯著(zhù)高于GPA的正面清單模式。二是更高的透明度要求。不僅要求公開(kāi)采購信息，還強調電子化采購平臺的廣泛應用，規定所有采購信息必須通過(guò)單一門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)布。三是引入“競爭中性”原則。明確規定參與商業(yè)活動(dòng)的國有企業(yè)在采購中不得因其公有制身份而獲得不正當競爭優(yōu)勢，這對我國以國有企業(yè)為主體的經(jīng)濟結構構成直接挑戰。四是強調反腐敗與倫理。設立了專(zhuān)門(mén)的條款打擊采購中的腐敗行為，要求建立有效的質(zhì)疑與救濟機制。
（2）進(jìn)程與影響。CPTPP已于2018年12月30日生效。中國于2021年9月16日正式提交加入申請，目前已進(jìn)入與成員國的雙邊磋商階段。加入CPTPP意味著(zhù)中國需在政府采購等領(lǐng)域接受遠超WTO和現有FTA“自由貿易協(xié)定”《區域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）標準的規則約束，是一場(chǎng)深刻的制度型開(kāi)放與挑戰。
（二）中國參與全球采購體系的進(jìn)程與障礙
中國的入世（GPA）與入群（CPTPP）進(jìn)程，是一條充滿(mǎn)戰略抉擇與艱難改革的道路。
1.中國加入GPA
（1）進(jìn)程。中國于2007年底啟動(dòng)加入GPA談判，目前已提交7份出價(jià)。最新一份出價(jià)在門(mén)檻價(jià)（如中央實(shí)體貨物采購門(mén)檻價(jià)降至20萬(wàn)SDR）、開(kāi)放范圍（新增一批地方實(shí)體和國有企業(yè)）等方面作出了改進(jìn)。
（2）主要障礙。一是國有企業(yè)出價(jià)。這是談判的核心焦點(diǎn)。中方將部分國有企業(yè)定義為“其他采購實(shí)體”，但歐美等成員要求將更多從事商業(yè)活動(dòng)的國企納入出價(jià)清單，認為其采購行為實(shí)質(zhì)上是政府行為。二是“安全例外”條款。如何界定“國家安全”范圍，避免其成為變相的保護主義工具，是各方博弈的焦點(diǎn)。三是次級中央實(shí)體開(kāi)放。中國幅員遼闊，各省市發(fā)展不均，全面開(kāi)放地方政府采購市場(chǎng)面臨較大壓力和風(fēng)險。
2.黨的二十屆三中全會(huì )的戰略指引
全會(huì )通過(guò)的《決定》明確提出要“主動(dòng)對接高標準國際經(jīng)貿規則”，“健全政府采購制度”。這釋放出兩個(gè)明確信號：
（1）加入GPA是必然趨勢。對接國際規則已從“是否要做”轉變?yōu)椤叭绾巫龊谩钡募夹g(shù)性問(wèn)題，彰顯了國家高水平開(kāi)放的決心。
（2）改革的內在需求。即便不考慮加入國際協(xié)定，國內推進(jìn)統一大市場(chǎng)建設、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的內在需求，也要求我們改革現行政府采購制度中存在的地方保護、隱性壁壘等問(wèn)題。
（三）我國現行制度與高標準規則的差距及改革特點(diǎn)
對標GPA和CPTPP，我國現行《政府采購法》及實(shí)踐存在明顯差距，改革呈現出“內外驅動(dòng)、漸進(jìn)調整”的特點(diǎn)。
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維度 |
GPA/CPTPP高標準規則 |
中國現行制度與實(shí)踐 |
主要差距與挑戰 |
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覆蓋范圍 |
負面清單模式，范圍廣，涵蓋多數國企。 |
正面清單模式，范圍窄，國企覆蓋有限。 |
國企定位、出價(jià)難度大。 |
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透明度 |
全流程電子化，信息高度集中公開(kāi)。 |
電子化水平不均，信息分散，發(fā)布渠道不統一。 |
技術(shù)標準與平臺建設滯后。 |
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救濟機制 |
獨立、高效的司法或行政復審機制。 |
質(zhì)疑投訴多由財政部門(mén)處理，獨立性常受質(zhì)疑。 |
缺乏真正獨立的第三方審查。 |
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競爭中性 |
明確要求國企在采購中不享有特殊待遇。 |
實(shí)踐中存在對本土、中小企業(yè)的優(yōu)惠條款。 |
與“國產(chǎn)優(yōu)先”等政策存在潛在沖突。 |
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采購方式 |
崇尚競爭，優(yōu)先采用公開(kāi)招標。 |
“綜合評分法”易受主觀(guān)影響，“最低價(jià)中標”盛行。 |
未能普遍確立“最佳價(jià)值”導向。 |
我國政府采購制度改革的特點(diǎn)：
1.內外驅動(dòng)。改革既是對外談判（加入GPA/CPTPP）的外部壓力所致，更是國內構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的內在要求。
2.漸進(jìn)性。改革并非一蹴而就，而是通過(guò)自貿試驗區（港）先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗后再向全國推廣，體現了“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的智慧。
3.戰略性。改革始終服務(wù)于國家發(fā)展大局，在開(kāi)放市場(chǎng)的同時(shí)，也注重通過(guò)預留份額、價(jià)格優(yōu)惠等方式支持創(chuàng )新、綠色發(fā)展和中小企業(yè)。
全球政府采購規則正在向更高標準、更廣范圍演進(jìn)，我國主動(dòng)對接這些規則是大勢所趨，但也面臨諸多現實(shí)障礙。這一宏觀(guān)背景決定了海南自貿港的政府采購制度創(chuàng )新，絕不僅僅是地方性事務(wù)，而是承擔著(zhù)為國家全面對接GPA和CPTPP規則進(jìn)行“壓力測試”和“先行探索”的國家級戰略使命。
（作者單位：采招云數智化采購研究中心）
①《人民日報》 2023年1月14日。
②證券日報2022年1月19日。
③商務(wù)部在2025年1月9日舉行的新聞發(fā)布會(huì )。
④國新辦“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會(huì )（商務(wù)部） 2024年8月2日。
⑤新華網(wǎng)2023年9月27日。
⑥央視網(wǎng) 2023年12月22日。
⑦《中國（北京）自由貿易試驗區數據出境負面清單管理辦法（試行）》。
⑧海南統計年鑒-2023[Z]. 北京：中國統計出版社。
⑨中國旅游報2022年9月2 日。
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