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自貿試驗區政府采購改革15條剖析——探尋政府采購制度的進(jìn)階之路
2025年07月07日 15:34 來(lái)源：中財培 【打印】 
■ 楊錫才
在經(jīng)濟全球化深入發(fā)展以及國內深化改革的大背景下，政府采購領(lǐng)域的改革不斷推進(jìn)。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于做好自由貿易試驗區全面對接國際高標準經(jīng)貿規則推進(jìn)高水平制度型開(kāi)放試點(diǎn)措施復制推廣工作的通知》，提出的15項政府采購領(lǐng)域改革試點(diǎn)舉措，如同一顆顆石子投入政府采購的湖面，激起層層漣漪。這些舉措與現行政府采購相關(guān)法律法規規章及財政部規范性文件相比，蘊含著(zhù)諸多深刻的調整與創(chuàng )新，對政府采購領(lǐng)域的發(fā)展具有深遠意義，值得政府采購領(lǐng)域的從業(yè)人員深入學(xué)習與領(lǐng)會(huì )。
一、新規與現行法規在適用范圍上的對比與解讀
（一）現行法規的適用范圍概述
依據《中華人民共和國政府采購法》第二條規定，在中華人民共和國境內進(jìn)行的政府采購適用本法。政府采購指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以?xún)鹊幕蛘卟少徬揞~標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。這明確了政府采購主體主要是國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，資金來(lái)源限定為財政性資金，采購對象則是集中采購目錄內或限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)。
（二）新規的適用范圍拓展與細化
新規規定，在自由貿易試驗區內，國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織和指定的其他采購實(shí)體，為自身履職或提供公共服務(wù)需要，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)，以及訂立“建設—運營(yíng)—移交”合同和公共工程特許合同，適用相關(guān)復制推廣措施（涉及國家安全和國家秘密的項目除外）。與現行法規相比，新規呈現出以下特點(diǎn)：一是在采購主體上，增加了“指定的其他采購實(shí)體”，這一變化拓展了適用新規的主體范圍，使更多在自貿試驗區內承擔公共服務(wù)等職能的實(shí)體被納入其中，體現了政策的靈活性與適應性；二是采購行為范圍涵蓋了“建設—運營(yíng)—移交”合同和公共工程特許合同，進(jìn)一步細化和豐富了采購行為的類(lèi)型，適應了自貿試驗區內多樣化的建設和公共服務(wù)供給模式。
（三）適用范圍調整的意義
新規對適用范圍的調整，有助于在自貿試驗區的特殊經(jīng)濟環(huán)境下，建立一套更具針對性和適應性的政府采購規則。一方面，能夠更好地規范自貿試驗區內各類(lèi)采購實(shí)體的行為，提高采購效率和資金使用效益；另一方面，有利于吸引更多符合條件的供應商參與自貿試驗區內的政府采購項目，激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)自貿試驗區的經(jīng)濟發(fā)展和制度創(chuàng )新，為全國范圍內的政府采購制度改革積累經(jīng)驗。
二、采購方式的變革：新規與現行法規的差異及影響
（一）現行法規下的采購方式及適用情形
《政府采購法》第二十六條規定，政府采購采用公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、詢(xún)價(jià)以及國務(wù)院政府采購監督管理部門(mén)認定的其他采購方式，其中公開(kāi)招標應作為主要采購方式。第二十九條至第三十二條分別對邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、詢(xún)價(jià)的適用情形作出了明確規定。如單一來(lái)源采購適用于只能從唯一供應商處采購、發(fā)生不可預見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應商處采購、必須保證原有采購項目一致性或服務(wù)配套要求且添購資金總額不超過(guò)原合同采購金額百分之十的情形。
（二）新規下采購方式的調整
新規在單一來(lái)源采購方式的適用情形上進(jìn)行了進(jìn)一步明確和拓展。除了現行法規規定的情形外，明確對為保持技術(shù)一致性或避免重新采購，對原采購補充采購、有限試用或委托研發(fā)的首創(chuàng )性貨物及服務(wù)等情形，也可采用單一來(lái)源方式采購。這種調整使得單一來(lái)源采購的適用情形更加貼合實(shí)際采購活動(dòng)中的復雜情況。例如，在一些技術(shù)更新?lián)Q代較快的領(lǐng)域，為保持原有系統或項目的技術(shù)一致性，需要從原供應商處進(jìn)行補充采購；對于一些創(chuàng )新性的研發(fā)項目，在有限試用階段，由于其首創(chuàng )性特點(diǎn)，可能只有特定的供應商能夠提供相應服務(wù)，新規的規定為這些特殊情況的采購提供了合法依據。
（三）采購方式調整對采購活動(dòng)的影響
新規對采購方式的調整，一方面提高了采購活動(dòng)的靈活性和效率。在遇到特殊采購需求時(shí)，采購主體能夠更快速、準確地選擇合適的采購方式，避免因采購方式選擇不當而導致采購周期延長(cháng)或采購失??；另一方面，有助于保障采購項目的質(zhì)量和穩定性。對于需要保持技術(shù)一致性或具有首創(chuàng )性特點(diǎn)的采購項目，采用單一來(lái)源采購方式，可以確保供應商具備相應的技術(shù)能力和經(jīng)驗，從而保證項目的順利實(shí)施。然而，這種調整也對采購主體提出了更高的要求，需要其在選擇采購方式時(shí)，更加審慎地判斷采購項目的特點(diǎn)和需求，嚴格按照規定的適用情形進(jìn)行操作，防止采購方式的濫用。
三、采購流程關(guān)鍵節點(diǎn)的變化及對采購效率的影響
（一）資格預審與招標信息發(fā)布的現行規定與新規對比
1.現行規定：在現行政府采購法律法規中，對于資格預審和招標信息發(fā)布有一定要求，但相對較為籠統。如貨物或者服務(wù)項目采取邀請招標方式采購的，采購人應當從符合相應資格條件的供應商中，通過(guò)隨機方式選擇三家以上的供應商，并向其發(fā)出投標邀請書(shū)，但對于邀請招標中資格預審申請文件提交日期等關(guān)鍵時(shí)間節點(diǎn)，缺乏明確細致的規定。
2.新規要求：新規對政府采購實(shí)行有限競爭和邀請招標時(shí)的信息發(fā)布提出了更高要求。實(shí)行有限競爭時(shí)，采購人應發(fā)布包括采購人信息、采購說(shuō)明、資格要求等充分信息的資格預審公告，邀請供應商提交資格預審申請文件，若有意選擇有限數量的合格供應商投標，需說(shuō)明相應選擇標準和數量限額。在邀請招標方面，開(kāi)展200萬(wàn)元以上的貨物、服務(wù)采購或5000萬(wàn)元以上的工程采購，采用邀請招標方式的采購人應設定提交資格預審申請文件的最后日期，一般應自資格預審文件發(fā)出之日起不少于25日，緊急情況下不少于10日 。
（二）投標文件提交期限的新舊規定差異
1.現行規定：《政府采購法》第三十五條規定，貨物和服務(wù)項目實(shí)行招標方式采購的，自招標文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日。但對于特殊情形下投標文件提交期限的縮短及具體操作，缺乏明確規定。
2.新規變化：新規規定，采購人設定提交投標文件的最后日期，一般應自招標文件發(fā)出之日起不少于40日，符合特殊情形的，可以適當縮短期限，但不得少于10日。這一規定延長(cháng)了正常情況下投標文件提交的期限，從20日延長(cháng)至40日，同時(shí)明確了特殊情形下縮短期限的下限為10日。
（三）采購流程關(guān)鍵節點(diǎn)變化對采購效率的影響
新規對資格預審與招標信息發(fā)布以及投標文件提交期限的調整，對采購效率產(chǎn)生了多方面影響。一方面，延長(cháng)信息發(fā)布時(shí)間和投標文件提交期限，給予供應商更充足的時(shí)間準備投標文件，有助于提高投標文件的質(zhì)量，減少因準備不足導致的投標失誤，從而提高采購項目的成功率。同時(shí)，詳細的信息發(fā)布要求，增加了采購活動(dòng)的透明度，促進(jìn)公平競爭，吸引更多優(yōu)質(zhì)供應商參與，有利于采購主體選擇到更合適的供應商，從長(cháng)遠來(lái)看，有助于提高采購項目的質(zhì)量和效益。另一方面，對于緊急采購項目，新規也設置了合理的時(shí)間下限，在保障采購活動(dòng)合規性的前提下，滿(mǎn)足了特殊情況下對采購效率的需求，避免因繁瑣的程序導致采購延誤。然而，這些變化也可能在一定程度上增加采購活動(dòng)的時(shí)間成本，需要采購主體在實(shí)際操作中，根據采購項目的特點(diǎn)和需求，合理安排采購流程，平衡好采購效率和質(zhì)量的關(guān)系。
四、采購預算、信息公開(kāi)及供應商管理的新要求與現行做法的比較
（一）采購預算編制：新規對全面性和科學(xué)性的強化
1.現行做法：現行規定要求政府采購應當嚴格按照批準的預算執行，但對于預算編制過(guò)程中需要考慮的具體因素，缺乏詳細的規定。采購人在編制預算時(shí)，往往主要關(guān)注采購項目的直接成本，對各類(lèi)費用、傭金、利息等潛在成本考慮不足。
2.新規要求：新規明確采購人編制政府采購預算時(shí)，應充分考慮各類(lèi)費用、傭金、利息等，選擇性購買(mǎi)的價(jià)格以及同一采購項下的所有合同。這一規定促使采購人在預算編制環(huán)節更加全面細致，充分考慮采購項目全生命周期的成本，避免因預算編制不合理導致采購項目實(shí)施過(guò)程中出現資金短缺或追加預算的情況，提高了采購預算的科學(xué)性和合理性。
（二）信息公開(kāi)與文件提供：新規助力國際化和透明度提升
1.現行做法：現行法規要求政府采購的信息應當在政府采購監督管理部門(mén)指定的媒體上及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外。對于招標文件的提供方式和語(yǔ)言要求，沒(méi)有明確規定，實(shí)踐中部分地區或項目存在招標文件收費、僅提供中文版本等情況。
2.新規亮點(diǎn)：新規要求依法依規進(jìn)行政府采購信息公開(kāi)，采購人要對相關(guān)信息進(jìn)行篩查把關(guān)，盡可能免費向供應商提供招標文件，并鼓勵以中英兩種語(yǔ)言發(fā)布采購公告。這一規定在信息公開(kāi)的語(yǔ)言要求和文件提供的免費性上提出了新要求，有助于吸引更多國內外供應商參與政府采購活動(dòng)，提升政府采購的國際化水平。同時(shí)，免費提供招標文件和中英雙語(yǔ)公告，降低了供應商的參與成本和信息獲取門(mén)檻，進(jìn)一步增強了政府采購活動(dòng)的透明度和公平性。
（三）供應商管理：新規建立更完善的供應商履約監管機制
1.現行規定：現行法規對供應商參加政府采購活動(dòng)的條件作出了規定，如具有獨立承擔民事責任的能力、良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財務(wù)會(huì )計制度等，但對于供應商在參與政府采購活動(dòng)前的履約情況監管相對薄弱，缺乏具體的懲戒措施。
2.新規突破：新規規定，采購人有證據證明有關(guān)供應商在參與政府采購活動(dòng)前3年內，履行與采購人或與采購人存在管理關(guān)系單位的采購合同時(shí)，發(fā)生過(guò)重大實(shí)質(zhì)性違約且未及時(shí)采取合理補救措施的，可以拒絕其參與采購活動(dòng)，但應當在采購文件中載明。這一規定建立了供應商不良行為記錄機制，加強了對供應商履約情況的管理，促使供應商更加重視合同履行，保障采購項目的質(zhì)量和進(jìn)度。同時(shí)，在采購文件中載明拒絕理由，也保障了供應商的知情權和救濟權。
五、采購需求、質(zhì)疑投訴及文件保存的新規定：完善采購管理體系
（一）采購需求設置：新規體現時(shí)代需求和國際接軌導向
1.現行情況：現行法規對于采購需求的設置，主要強調采購項目的技術(shù)、服務(wù)等基本要求，對于環(huán)境保護以及信息保護等方面的要求相對較少涉及，對于采用國際標準也缺乏明確的指引。
2.新規內容：新規指出，采購人在編制政府采購需求時(shí)可以設置關(guān)于環(huán)境保護以及信息保護的技術(shù)要求，采購標的存在國際標準的，采購人可根據實(shí)際情況采用國際標準。這一規定體現了政府采購在適應社會(huì )發(fā)展需求和與國際接軌方面的努力。在環(huán)境保護方面，有助于推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展，引導供應商提供更環(huán)保的產(chǎn)品和服務(wù)；在信息保護方面，能夠提升政府采購項目中信息的安全性和保密性。采用國際標準則有利于提高采購項目的質(zhì)量和兼容性，促進(jìn)國際貿易和交流。
（二）質(zhì)疑與投訴處理：新規完善供應商權益保障機制
1.現行規定：現行法規規定供應商認為采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個(gè)工作日內，以書(shū)面形式向采購人提出質(zhì)疑。采購人應當在收到供應商的書(shū)面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內作出答復，并以書(shū)面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關(guān)供應商。對于投訴處理，由同級政府采購監督管理部門(mén)負責，但在實(shí)際操作中，存在質(zhì)疑期限不明確、投訴處理效率不高等問(wèn)題。
2.新規改進(jìn)：新規明確供應商可以在知道或應知道其權益受到損害之日起10日內，以書(shū)面方式向采購人提出質(zhì)疑。同時(shí)，指定獨立于采購人的審查主管機關(guān)，就供應商對政府采購活動(dòng)提出的投訴進(jìn)行審查，鼓勵采購人和供應商通過(guò)磋商解決投訴。與現行規定相比，質(zhì)疑期限的明確和獨立審查主管機關(guān)的指定，使質(zhì)疑投訴處理機制更加完善。明確的質(zhì)疑期限減少了因期限不明導致的糾紛，獨立的審查主管機關(guān)增強了投訴處理的公正性和專(zhuān)業(yè)性，磋商解決投訴的方式則有助于提高糾紛解決的效率，保障了供應商的合法權益。
（三）采購文件保存：新規強化文件保存要求和責任意識
1.現行要求：現行法規規定采購人、采購代理機構對政府采購項目每項采購活動(dòng)的采購文件應當妥善保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷(xiāo)毀。采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存十五年，但對于保存的具體標準和責任追究等方面，缺乏詳細規定。
2.新規強化：新規進(jìn)一步強調采購人、采購代理機構應妥善保存政府采購項目每項采購活動(dòng)的采購文件、記錄和報告，不得偽造、變造、隱匿或者銷(xiāo)毀，采購相關(guān)文件應從采購結束之日起至少保存15年。這一規定強化了采購文件保存的要求，不僅明確了保存的對象包括采購文件、記錄和報告，還對保存行為的規范性提出了更高要求，為后續的監督檢查、審計以及可能出現的糾紛處理提供了有力依據，增強了采購主體的責任意識。
六、電子化采購與中小企業(yè)扶持：新規推動(dòng)采購領(lǐng)域創(chuàng )新發(fā)展
（一）電子化采購：新規順應時(shí)代潮流，提升采購效能
1.現行狀況：目前，電子化采購在政府采購領(lǐng)域逐步推廣，但在數字技術(shù)應用水平、電子證照應用等方面還存在一定的局限性。部分地區的電子化采購平臺功能不夠完善，采購流程的智能化程度不高，電子證照的互認互通存在障礙。
2.新規方向：新規強調提升電子化采購平臺的數字技術(shù)應用水平，推動(dòng)采購流程透明化、規范化和智能化，推進(jìn)電子證照應用。這一規定順應了數字化時(shí)代的發(fā)展潮流，通過(guò)提升數字技術(shù)應用水平，能夠實(shí)現采購流程的自動(dòng)化和智能化，減少人為干預，提高采購效率和準確性。推進(jìn)電子證照應用則有利于簡(jiǎn)化采購手續，降低供應商的交易成本，促進(jìn)政府采購活動(dòng)的便捷化和高效化。
（二）中小企業(yè)扶持：新規激發(fā)中小企業(yè)活力，優(yōu)化市場(chǎng)結構
1.現行扶持政策：現行政策通過(guò)預留份額、價(jià)格評審優(yōu)惠等方式扶持中小企業(yè)參與政府采購活動(dòng)，但在實(shí)際操作中，還存在中小企業(yè)參與門(mén)檻較高、合同分包落實(shí)不到位等問(wèn)題。
2.新規舉措：新規提出采購活動(dòng)應便于中小企業(yè)參與，鼓勵通過(guò)電子化方式進(jìn)行采購，根據采購的規模、設計和結構，可對中小企業(yè)實(shí)施合同分包。這些舉措進(jìn)一步加大了對中小企業(yè)的扶持力度。電子化采購降低了中小企業(yè)的參與成本，使其能夠更便捷地獲取采購信息和參與投標；合同分包則為中小企業(yè)提供了更多參與大型采購項目的機會(huì )，有助于激發(fā)中小企業(yè)的市場(chǎng)活力，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化政府采購市場(chǎng)的生態(tài)結構。
國務(wù)院印發(fā)的這15項試點(diǎn)舉措，從適用范圍、采購方式、采購流程、采購預算、信息公開(kāi)、供應商管理、采購需求、質(zhì)疑投訴、文件保存到電子化采購和中小企業(yè)扶持等多個(gè)方面，對政府采購領(lǐng)域進(jìn)行了全面而深入的改革創(chuàng )新。這些變化緊密?chē)@對接國際高標準經(jīng)貿規則展開(kāi)，是我國政府采購制度與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善的重要體現。對于政府采購領(lǐng)域的從業(yè)人員而言，深入學(xué)習和領(lǐng)會(huì )這些新規的內涵和要求，是適應新時(shí)代政府采購工作的必然要求。在實(shí)際工作中，要準確把握新規帶來(lái)的變化，嚴格按照新規開(kāi)展采購活動(dòng)，不斷提升政府采購工作的質(zhì)量和效率，為我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展做出更大的貢獻。同時(shí)，隨著(zhù)這些試點(diǎn)舉措的實(shí)施和推廣，還需要持續關(guān)注其在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，及時(shí)總結經(jīng)驗，進(jìn)一步完善政府采購制度，推動(dòng)政府采購領(lǐng)域朝著(zhù)更高水平、更加規范、透明、公平的方向發(fā)展。
（作者單位：武漢市財政局）
全面對接國際高標準經(jīng)貿規則推進(jìn)高水平制度型開(kāi)放試 點(diǎn)措施復制推廣工作
（推進(jìn)政府采購領(lǐng)域改革）
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