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框架協(xié)議助力政府采購提質(zhì)增效
2022年03月03日 08:40 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 王叢虎
財政部近日公布了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)110號令）。相較于現行政府采購中的公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購方式而言，框架協(xié)議采購是一種專(zhuān)門(mén)針對多頻次、小額度的采購方式，也是一種較為靈活的采購方式。110號令將于2022年3月1日起施行，這將進(jìn)一步豐富政府采購的方式，提高政府采購的便捷度，助力政府采購項目實(shí)現更高績(jì)效。
眾所周知，自2002年政府采購法頒布以來(lái)，中國政府采購制度發(fā)生了巨大變化。政府集中采購作為政府改革的市場(chǎng)化工具，在不斷改變著(zhù)公共部門(mén)的購買(mǎi)理念、購買(mǎi)行為和購買(mǎi)方式。不可否認，在政府采購領(lǐng)域也存在著(zhù)一些問(wèn)題。但我們更應該看到，政府采購作為市場(chǎng)經(jīng)濟下的新型制度，在我國實(shí)行也僅僅20年的時(shí)間。20年來(lái)，為了規范政府采購行為、提高政府采購績(jì)效，我們付出了巨大努力，不僅頒布了1部法律、1部行政法規、8部財政部的部門(mén)規章、22件國務(wù)院的規范性文件，還有200余件財政部的規范性文件、30余件其他部委的規范性文件等。不難看出，有關(guān)政府采購的制度化、規范化、標準化建設逐步完善，而且也已經(jīng)邁上治理現代化的新臺階。值此政府采購法實(shí)施20周年之際，110號令頒布出臺。這不僅僅是巧合，更是一個(gè)標志，即我國政府采購方式更加多樣化、規范化，我國政府采購工具箱的內容更加豐富多彩。
應該看到，政府采購作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟下的有效政策工具，不僅要讓公共部門(mén)有更多可選擇的治理工具，而更為重要的是要發(fā)揮其積極而重要的作用。就公共部門(mén)向市場(chǎng)主體購買(mǎi)而言，購買(mǎi)不同商品的品種采用不同的配套購買(mǎi)方式顯得尤為重要。這不僅是因為相匹配的采購方式能夠帶來(lái)政府采購的高效便捷，還因為規范的采購方式更能規范公共部門(mén)的采購行為和采購秩序。110號令的出臺其實(shí)就是要達成這樣的目的。眾所周知，對于技術(shù)、服務(wù)等標準明確、統一，需要多次重復采購的貨物和服務(wù)，如耗材、配件等小額零星類(lèi)貨物，以及法律、評估、會(huì )計、審計鑒證咨詢(xún)等小額零星類(lèi)服務(wù)，如果采取招標方式，顯然成本過(guò)高、時(shí)間過(guò)長(cháng)；而競爭性談判、競爭性磋商則同樣程序繁瑣，又耗時(shí)費力；采取詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購方式則不僅會(huì )失去競爭性，還可能帶來(lái)不公平現象。為此，“通過(guò)公開(kāi)征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同”的框架協(xié)議采購方式恰恰彌補了其他采購方式的不足。
雖然，政府采購的政策工具有其獨有的公共價(jià)值，但其仍然從屬于財政政策范疇。作為財政政策工具，政府采購不僅應該執行好財政預算的職能，還要擔當起提升財政績(jì)效的責任。顯然，就執行財政預算而言，框架協(xié)議同其他采購方式，如公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判的職能一樣，都有執行好財政預算的職能。不同的是，對于小額零星的貨物和服務(wù)采購，以及對于“集中采購目錄以外，采購限額標準以上，為本部門(mén)、本系統以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買(mǎi)服務(wù)項目，需要確定兩家以上供應商由服務(wù)對象自主選擇的”，如，養老、教育、科技、文化、衛生類(lèi)服務(wù)購買(mǎi)，最有效履行預算職責的方式就是框架協(xié)議采購了。
此外，框架協(xié)議采購方式對于提高政府采購項目績(jì)效同樣具有積極作用。面對不斷變化的貨物和服務(wù)類(lèi)項目的市場(chǎng)價(jià)格，如何有效應對才能達成財政預算支出的績(jì)效目標，需要科學(xué)的制度設計，110號令對此也做出了回應。對于框架協(xié)議而言，協(xié)議有效期過(guò)長(cháng)，就無(wú)法快速應對價(jià)格變動(dòng)，協(xié)議有效期過(guò)短又會(huì )影響采購績(jì)效。為此，110號令對于貨物類(lèi)和服務(wù)類(lèi)采購進(jìn)行了區分，即“集中采購機構或者主管預算單位應當根據工作需要和采購標的市場(chǎng)供應及價(jià)格變化情況，科學(xué)合理確定框架協(xié)議期限。貨物項目框架協(xié)議有效期一般不超過(guò)1年，服務(wù)項目框架協(xié)議有效期一般不超過(guò)2年”。同時(shí)，110號令還靈活規定了封閉式框架協(xié)議采購和開(kāi)放式框架協(xié)議采購兩種形式，并明確以封閉式框架協(xié)議采購為主；而對于封閉式框架協(xié)議采購的入圍評審規則設置了價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jì)?yōu)先法。這樣既能保證政府采購效率，也能最大程度提升政府采購績(jì)效。
應該注意到，110號令所規定的“應當有明確的采購標的和定價(jià)機制，不得采用供應商符合資格條件即入圍的方法”已經(jīng)超越了原協(xié)議供貨方式的規定，其所秉承的“競爭擇優(yōu)、講求績(jì)效”的原則更是對原協(xié)議供貨采購方式的創(chuàng )新。除此之外，“框架協(xié)議采購應當實(shí)行電子化采購”則為這種創(chuàng )新型的采購方式插上效率的翅膀。
我們完全有理由相信：框架協(xié)議采購方式將為政府采購提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。
（作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院、公共管理學(xué)院）
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