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政府采購需求管理內控制度設計
2022年01月21日 09:10 來(lái)源：中國政府采購報 【打印】 
■ 姜愛(ài)華 常延婕
《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）已于2021年7月1日正式實(shí)行。其中，風(fēng)險控制工作貫穿需求管理工作全過(guò)程的規定，為采購需求和采購計劃的順利制定提供了保障。
本文以政府采購需求管理程序為主線(xiàn)，梳理全流程風(fēng)險點(diǎn)，期望可為相關(guān)部門(mén)或單位改進(jìn)政府采購需求管理內控制度，進(jìn)一步完善政府采購需求管理制度，提供可借鑒的思路。
需求管理的一般流程
《辦法》將政府采購需求管理定義為：“采購人組織確定采購需求和編制采購實(shí)施計劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險控制管理的活動(dòng)?！睋?，筆者將政府采購需求管理流程劃為，確定采購需求、編制采購需求、制定采購實(shí)施計劃、控制風(fēng)險四個(gè)環(huán)節。
環(huán)節一，確定采購需求。采購需求是采購人為實(shí)現項目目標，需要采購的標的及其需滿(mǎn)足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是針對采購標的的功能和質(zhì)量而言的。商務(wù)要求是指，取得采購標的的時(shí)間、地點(diǎn)、財務(wù)和服務(wù)要求。采購需求要根據市場(chǎng)供給情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、歷史采購經(jīng)驗等信息慎重確定。如有必要，則需開(kāi)展需求調查工作。根據《辦法》規定，存在以下四種情形的采購項目應開(kāi)展需求調查：一是1000萬(wàn)元以上的貨物、服務(wù)采購項目，3000萬(wàn)元以上的工程采購項目；二是涉及公共利益、社會(huì )關(guān)注度較高的采購項目，包括政府向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)項目等；三是技術(shù)復雜、專(zhuān)業(yè)性較強的項目，包括需定制開(kāi)發(fā)的信息化建設項目、采購進(jìn)口產(chǎn)品的項目等；四是主管預算單位或者采購人認為需要開(kāi)展需求調查的其他采購項目。
環(huán)節二，編制采購需求。首先要以確定的采購需求為基礎。其次要根據項目特點(diǎn)、實(shí)際需要與部門(mén)預算綜合考量。最后要注重采購需求的描述，文字、圖表等表述應準確清晰。
環(huán)節三，制定采購實(shí)施計劃。采購實(shí)施計劃是采購人為實(shí)現采購需求，對合同的訂立和管理所做的安排。合同訂立安排包括采購項目預（概）算、最高限價(jià)，開(kāi)展采購活動(dòng)的時(shí)間安排，采購組織形式和委托代理安排，采購包劃分與合同分包，供應商資格條件，采購方式、競爭范圍和評審規則等。合同管理安排包括合同類(lèi)型、定價(jià)方式、合同文本的主要條款、履約驗收方案、風(fēng)險管控措施等。通常根據法律法規、政府采購政策和國家有關(guān)規定，結合采購需求的特點(diǎn)確定，各級財政部門(mén)按照簡(jiǎn)便、必要的原則進(jìn)行備案。在制定采購實(shí)施計劃中，需特別注意的是，對于開(kāi)展需求調查的項目，要研究采購過(guò)程和合同履行過(guò)程中的風(fēng)險，提出有針對性的風(fēng)險預案。
環(huán)節四，對重點(diǎn)風(fēng)險事項進(jìn)行審查?！掇k法》明確規定采購人要建立審查工作機制，對采購需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險事項進(jìn)行審查。審查分為一般性審查和重點(diǎn)審查。一般性審查，主要審查是否按照《辦法》規定的程序和內容確定采購需求、編制采購實(shí)施計劃；重點(diǎn)審查是在一般性審查的基礎上，進(jìn)行非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風(fēng)險審查、采購人或者主管預算單位認為應當審查的其他內容。開(kāi)展需求調查的項目，應進(jìn)行重點(diǎn)審查。對于審查不通過(guò)的項目，應當修改采購需求和采購實(shí)施計劃的內容并重新進(jìn)行審查。
需求管理環(huán)節的主要風(fēng)險
第一，采購需求確定環(huán)節。確定需求環(huán)節的風(fēng)險主要集中在需求調查方面：一是按規定需要開(kāi)展需求調查的項目未開(kāi)展調查；二是面向市場(chǎng)主體開(kāi)展需求調查時(shí)，采購人選擇的調查對象少于三個(gè)，且不具有代表性，違反《辦法》第十條的規定；三是沒(méi)有根據采購項目的實(shí)際情況，采取合適的方式開(kāi)展需求調查。例如，未針對復雜采購項目，征求相關(guān)供應商、專(zhuān)家意見(jiàn)，未就公共服務(wù)項目，向社會(huì )公眾征求意見(jiàn)等；四是沒(méi)有對采購需求進(jìn)行科學(xué)合理的價(jià)格測算。
第二，采購需求編制環(huán)節?！掇k法》對采購需求編制的要求為合規、完整、明確。然而，實(shí)踐中需求編制可能存在違規、不完整以及模糊的風(fēng)險，主要體現在以下四個(gè)方面：一是政府采購需求編制違背法律法規與社會(huì )公德；二是編制采購需求未實(shí)現規定的功能或目標，未落實(shí)政府采購政策的要求；三是采購需求編制不完整，沒(méi)有具體說(shuō)明采購標的的技術(shù)要求和商務(wù)要求；四是采購需求制定標準不合規，未征求相關(guān)供應商、專(zhuān)家意見(jiàn)，未充分考慮可能影響供應商報價(jià)和項目實(shí)施風(fēng)險的因素，指標設定含糊，量化不合理。
第三，制定采購實(shí)施計劃環(huán)節。制定采購實(shí)施計劃環(huán)節的風(fēng)險大致分為兩類(lèi)：程序風(fēng)險和內容風(fēng)險。
程序風(fēng)險主要是委托代理采購程序中的風(fēng)險，即采購人沒(méi)有在采購活動(dòng)開(kāi)始前對代理機構制定的采購需求進(jìn)行確認。內容風(fēng)險主要包括：一是沒(méi)有編制采購實(shí)施計劃；二是計劃內容違背法律法規要求，不重視采購中的非歧視、競爭性原則。例如，在評審標準中違規設定業(yè)績(jì)要求（要求供應商提供樣品）或者以特殊用途為由超出預算標準和規避批量集中采購等。
第四，風(fēng)險控制環(huán)節。目前，政府采購需求的風(fēng)險控制機制尚未形成體系，部分采購人風(fēng)險防控意識有待加強，不相容崗位設置不盡合理，風(fēng)險防控措施有待細化。盡管《辦法》明確提出要建立審查工作機制，但部分采購人在具體落實(shí)中仍存在以下五點(diǎn)問(wèn)題：一是未依規建立審查機制；二是沒(méi)有對采購需求和采購實(shí)施計劃進(jìn)行審查；三是對審查結果束之高閣，并未對審查不通過(guò)的采購項目進(jìn)行整改或未重新進(jìn)行審查；四是一般性審查與重點(diǎn)審查的內容不全面；五是需求審查崗位設置沒(méi)有充分體現控制機制。
加強需求管理內控的設想
《辦法》第四章為“風(fēng)險控制”，凸顯了內控制度建設在政府采購需求管理工作中的重要性。筆者根據政府采購需求管理流程及其潛在風(fēng)險，依據《辦法》和《關(guān)于加強政府采購活動(dòng)內部控制管理的指導意見(jiàn)》（財庫〔2016〕99號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），嘗試對構建較為完整的政府采購需求管理內控體系以及完善政府采購需求管理風(fēng)險控制制度提出設想。
關(guān)于內控制度的設想?！吨笇б庖?jiàn)》指出，應當以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線(xiàn)，逐步形成依法合規、運轉高效、風(fēng)險可控、問(wèn)責嚴格的政府采購內部運轉和管控制度。筆者設想以風(fēng)險控制措施，特別是審查工作機制為基礎，進(jìn)一步搭建內控體系，將政府采購需求管理內控體系分為審核批準控制、績(jì)效考評控制、職責分工控制三部分（圖一）。
關(guān)于職責分工控制的設想。職責分工控制是采購需求內控制度“分事行權、分崗設權、分級授權”的具體體現，也是圍堵采購需求管理程序風(fēng)險的重要舉措，具體如圖二所示。建議單位或部門(mén)形成內部監督、采購與業(yè)務(wù)相互制衡的內部分工體系，按行政管理職能定機構、定崗、定人、定職、定責。其中，內部監督審核部門(mén)雙重審批把關(guān)，定期組織風(fēng)險評估與考核；采購部門(mén)負責制定政府采購需求管理工作所需的各類(lèi)文件、報告；業(yè)務(wù)主管部門(mén)負責需求管理工作的具體執行，實(shí)地組織需求調查，向社會(huì )公眾公示文件等。
關(guān)于審批控制的設想。審批控制主要是針對確定需求、編制需求與制定采購實(shí)施計劃環(huán)節存在的內容風(fēng)險而設計的，審查采購需求內容是否合法合規（審核要點(diǎn)詳見(jiàn)表一、表二、表三），是對審查工作機制的進(jìn)一步完善。具體而言，審批控制工作由內部監督部門(mén)負責，確定需求內容設置符合法律法規要求與項目實(shí)際，最終審批人員需在審批意見(jiàn)表上簽字，實(shí)現責任到人。
關(guān)于績(jì)效考評控制的設想?？?jì)效考評控制主要是為加強內控措施的結果應用而設計的，主要體現為：一是實(shí)行“雙掛鉤”，將內控制度建設、風(fēng)險評估、審核結果與單位部門(mén)績(jì)效考評、員工個(gè)人發(fā)展掛鉤，調動(dòng)單位與員工參與內控制度建設的積極主動(dòng)性。二是物質(zhì)激勵與精神激勵并舉，對在風(fēng)險評估和審核中表現優(yōu)秀的項目小組成員給予適當的物質(zhì)獎勵與表?yè)P。三是加大懲處與整改力度，審計部門(mén)要嚴格執行審核制度，切實(shí)履行監察職責，對于審查不合規的項目及時(shí)通知整改并予以復查。（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）
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