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　　“十三五”規劃建議提出，要創(chuàng )新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買(mǎi)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì )資本合作提供的，廣泛吸收社會(huì )資本參與。借此機會(huì )，我簡(jiǎn)要向大家通報一下PPP項目政府采購工作的進(jìn)展情況，并就如何規范開(kāi)展PPP項目政府采購活動(dòng)，談幾點(diǎn)認識。　　　

　　一、PPP項目政府采購工作的進(jìn)展情況　　

　　PPP的本質(zhì)是政府創(chuàng )新公共服務(wù)提供方式而進(jìn)行的一種特殊采購活動(dòng)，依法屬于政府采購的管理范疇。但相較傳統服務(wù)項目采購模式，PPP模式建立了全新的管理理念和操作流程，政府和社會(huì )資本的合作期限長(cháng)、履約風(fēng)險防控要求高、采購合同體系復雜，專(zhuān)業(yè)性要求更高。史耀斌副部長(cháng)在剛剛結束的第十五屆中國經(jīng)濟論壇上指出，推廣PPP模式是公共服務(wù)、供給機制的配合，是供給側結構性改革的重要內容。因此，提高PPP項目政府采購專(zhuān)業(yè)化水平，大力推動(dòng)PPP項目實(shí)施，是當前和今后一個(gè)時(shí)期政府采購的重點(diǎn)工作之一。

　　財政部《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》印發(fā)后，一年來(lái)，各地、各部門(mén)按照財政部的要求，將PPP項目社會(huì )資本合作者的選擇納入了政府采購管理范圍，通過(guò)嚴格、規范的程序保證了采購的規范和透明，特別是財政部新認定的競爭性磋商采購方式，在實(shí)踐中得到了較為廣泛的運用，促進(jìn)了一批PPP項目的落地實(shí)施。但從我們跟蹤了解的情況看，PPP項目政府采購工作在取得初步成效的同時(shí)，也還存在不少挑戰，主要反映在以下兩個(gè)方面：　　

　　一是思想認識上存在誤區，依法采購的意識不強。一些地方忽視了PPP是供給側結構性改革的重要內容，是全生命周期的管理，仍然將PPP作為一個(gè)市場(chǎng)化的融資手段來(lái)對待，固守傳統的招商思維，主要依靠政府自身資源去尋找社會(huì )資本，而忽略了優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競爭機制，在操作上規避政府采購法律制度約束，項目“形似而神不似”。　　　

　　二是操作執行中存在急躁現象，采購過(guò)程不規范。財政部在進(jìn)行PPP項目采購的制度設計時(shí)，設置了強制資格預審程序，除了驗證市場(chǎng)響應程度、讓社會(huì )資本提前介入項目為后續采購預留時(shí)間空間、提高競爭性磋商方式效率等考慮外，還有一個(gè)重要的考慮就是避免急功近利，防止發(fā)生“穿政府采購的新鞋走老路”，形成新的政府債務(wù)。實(shí)踐證明，這種擔心并非“杞人憂(yōu)天”。我們發(fā)現，部分地方在項目采購中采取了“先上車(chē)后補票”的做法，先以政府會(huì )議紀要形式直接指定社會(huì )資本合作者，再到財政部門(mén)申請采用單一來(lái)源方式開(kāi)展采購。還有部分地方為避免“二次招標”，不顧項目需求的特點(diǎn)，將社會(huì )資本合作者的選擇和項目施工方的選擇合二為一采用招標方式進(jìn)行，實(shí)際執行效果不甚理想。　　　　

　　上述這些問(wèn)題，既影響PPP項目的采購質(zhì)量和效果，也不利于社會(huì )資本市場(chǎng)的培育，還為后續項目執行埋下了法律風(fēng)險，必須在下一步的工作中予以規范。　　　

　　二、規范PPP項目政府采購活動(dòng)的幾點(diǎn)考慮　　　

　　如果說(shuō)，PPP是一場(chǎng)政府和社會(huì )資本的“婚姻”，那么項目采購活動(dòng)的開(kāi)展，就是政府和社會(huì )資本“戀愛(ài)和磨合”的過(guò)程，并通過(guò)這個(gè)過(guò)程形成政府采購合同這個(gè)法定的“結婚證”。從這個(gè)角度講，PPP項目社會(huì )資本合作者的選擇，不僅僅是一個(gè)采購上的技術(shù)性問(wèn)題，更是關(guān)系到項目“物有所值”價(jià)值目標實(shí)現，以及項目后續有效執行的關(guān)鍵性問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，參與的雙方都必須遵循契約精神，真誠相待，平等協(xié)商，重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)環(huán)節。　　　

　　一是做好項目識別、準備與采購階段的銜接。從我們掌握的情況看，現行PPP項目一次性采購成功的比例并不高，其中一個(gè)重要的原因，就是參與采購活動(dòng)的社會(huì )資本數量不足。沒(méi)有社會(huì )資本的積極參與，PPP就會(huì )是“剃頭挑子一頭熱”，必須采取有效措施來(lái)擴大社會(huì )資本的參與面。一方面，項目實(shí)施機構要做好項目識別、準備階段的信息公開(kāi)，讓社會(huì )資本能夠在項目伊始就可以關(guān)注和跟蹤項目情況，能夠有針對性地提出有利于項目公平競爭和項目實(shí)施的意見(jiàn)建議，能夠有充足的時(shí)間做好參與采購前的各項準備工作。另一方面，財政部門(mén)內部要做好項目實(shí)施方案驗證與政府采購需求管理、供應商資格條件、采購活動(dòng)評審的銜接，確保項目實(shí)施方案有關(guān)政府需求內容符合合規、完整、明確的政府采購需求管理要求，確保實(shí)施方案有關(guān)社會(huì )資本條件內容符合政府采購法定的供應商資格條款要求，確保實(shí)施方案有關(guān)競爭因素內容符合政府采購評審制度要求。　　

　　二是根據采購需求的特點(diǎn)選擇合適的采購方式。按照現行的《招標投標法》和《政府采購法》，均是無(wú)預算不采購，需求不清不采購，這與PPP提倡的從項目立項等前期籌備工作開(kāi)始時(shí)社會(huì )資本就介入的要求不相適應。為解決這一問(wèn)題，財政部依法認定了競爭性磋商這一新的采購方式，允許PPP項目實(shí)施機構與社會(huì )資本就完善采購需求反復進(jìn)行磋商，直至雙方達成一致意見(jiàn)方才進(jìn)入項目評審階段，同時(shí)在制度上從資格預審、信息公開(kāi)、采購結果確認談判、PPP合同確認等方面，與PPP項目管理要求做了全流程銜接，并遵從國際慣例，不再對依法競爭獲得合作者身份的社會(huì )資本提出二次招標選擇承包商的要求。項目實(shí)施機構和財政部門(mén)要按照項目的需求特點(diǎn)和效率要求，結合資格預審情況，依法選擇適用各種競爭性采購方式。其中，對于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數能夠詳細描述且在采購中不作更改的項目，應當采用招標方式采購，反之，則應采取競爭性磋商和競爭性談判方式開(kāi)展采購。只有出現法定情形，方可采用單一來(lái)源采購方式。　　

　　三是做好采購活動(dòng)組織和信息公開(kāi)。PPP模式遵循的公平、公正、公開(kāi)和誠實(shí)信用原則和追求的“物有所值”價(jià)值目標，與政府采購法定的原則和追求的價(jià)值目標完全一致,這也是世界各國普遍將PPP項目納入政府采購管理的一個(gè)重要原因。公平強調的是規則和標準，公正強調的是結果和爭議處理，公開(kāi)強調的是程序和社會(huì )監督，誠實(shí)信用強調的是契約精神。沒(méi)有嚴格的程序執行，就沒(méi)有合法的采購結果，沒(méi)有充分的信息公開(kāi)，就沒(méi)有有效的社會(huì )監督。集中采購機構和政府采購社會(huì )中介代理機構，必須嚴格按照政府采購法律制度有關(guān)程序要求的規定操作PPP項目，依法做好采購需求、資格預審、采購文件、采購結果、采購合同、履約驗收等各個(gè)環(huán)節的信息公開(kāi)，防止出現因程序違法而導致采購活動(dòng)失敗，以及由此引發(fā)的后續法律糾紛。　

　　四是依法簽訂和執行項目采購合同。任何一個(gè)國家的政府采購制度設計，均是圍繞著(zhù)采購合同的訂立來(lái)展開(kāi)的。采購活動(dòng)的過(guò)程，就是形成雙方平等的權利義務(wù)關(guān)系的過(guò)程。因此，世界各國均規定采購人與供應商享有自愿訂立政府采購合同的權利，前提是必須遵守政府采購法的相關(guān)規定。PPP項目采購也是如此。項目實(shí)施機構在選擇與之訂立合同的社會(huì )資本時(shí)，必須嚴格執行政府采購法定的方式和程序，并嚴格按照采購文件確定的事項和依法確定的采購結果簽訂PPP項目合同。項目合同一旦訂立，對項目實(shí)施機構和社會(huì )資本就形成了法律層面的保護，任何一方都不得隨意更改和調整項目合同條款。因此，項目實(shí)施機構和社會(huì )資本均應提高對項目合同嚴肅性的認識，在資格預審、采購需求形成過(guò)程、采購文件制定、采購合同文本制定、采購結果確認談判等采購活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節，就雙方關(guān)注的合同核心條款協(xié)商一致，防止出現后續履約風(fēng)險。　

　　在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，是黨中央、國務(wù)院交給財政部門(mén)的一項重要任務(wù)，責任重大、使命光榮。下一步，財政部國庫司（政府采購管理辦公室）將按照財政部PPP工作領(lǐng)導小組的部署，繼續完善相關(guān)制度研究和頂層設計，配合有關(guān)部門(mén)做好PPP項目采購環(huán)節的業(yè)務(wù)指導，不斷優(yōu)化PPP項目的政府采購方式、采購程序和監管方式，扎實(shí)推進(jìn)PPP項目政府采購管理相關(guān)工作，助推PPP工作順暢、高效開(kāi)展。各級財政部門(mén)也要不辱使命、不負重托，勇挑重擔，下好先手棋、打好主動(dòng)仗，推動(dòng)PPP 快速“從藍圖到現實(shí)”和落地開(kāi)花結果?。?strong style="font-size: 16px; margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; line-height: 1.6; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">財政部國庫司巡視員 ）